Адміністративний контроль і нагляд як адміністративно-правові гарантії прав громадян на мирні зібрання

Виходячи з підвідомчості даних справ, очевидно, що до механізму реалізації права громадян на зібрання долучаються органи внутрішніх справ (далі – ОВС). Зокрема, відповідно до ст. 1 Закону України «Про міліцію» вона є державним озброєним органом виконавчої влади, який захищає життя, здоров’я, права і свободи громадян, власність, природне середовище, інтереси суспільства і держави від протиправних посягань [10].

Враховуючи особливості провадження у справах за адміністративними позовами про обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання, передбачені ст. ст. 182 і 183 Кодексу адміністративного судочинства, до суб’єктів владних повноважень також слід віднести органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування та окружний адміністративний суд, які можуть заборонити такі заходи чи обмежити права на мирні зібрання щодо місця чи часу їх проведення. Тобто це такі органи, які згідно із законодавством покликані перевіряти законність проведення масових зібрань [11].

Серед способів, які забезпечують режим законності, у науці адміністративного права визнають контроль і нагляд. У чинних законодавчих та підзаконних актах поняття «контроль» і «нагляд» часто використовуються як синоніми1. Здебільшого в юридичній літературі нагляд трактується як різновид контролю і розуміється як спостереження з метою перевірки, що супроводжується застосуванням у разі потреби заходів адміністративно-владного характеру [12, с. 25; 13, с. 19].

Контроль і нагляд розрізняють за об’єктом діяльності. Під час контролю перевіряються дії фізичних осіб у зв’язку з виконанням ними юридичних актів, загальнообов’язкових правил, а також фактична наявність цінностей, а під час нагляду – саме законність юридичних актів, загальнообов’язкових правил, інструкцій, інших актів управління.

Нагляд, як відмінний від контролю інший організаційно-правовий спосіб забезпечення законності і дисципліни у сфері публічного управління, є особливою специфічною формою діяльності відповідних державних органів, також спрямованою на систематичне спостереження і постійний нагляд за діяльністю суб’єктів управлінських відносин з метою перевірки відповідності їх рішень і дій нормам законодавства.

Аналіз законодавства переконує, що серед органів, які покликані здійснювати нагляд, – лише прокуратура, оскільки при адміністративному нагляді суб’єкти управління здійснюють перевірку тільки стосовно суворо встановлених у законі питаннях, а ініціація таких дій (рішень) можлива лише у встановлених нормами права випадках і у відповідних процедурах.

На наш погляд, таке поняття занадто звужує як поняття нагляду, так і коло його суб’єктів. Крім того, стосовно мирних2 зібрань3 у Керівних принципах стосовно свободи мирних зібрань, підготовлених Радою експертів Бюро з демократичних інститутів і прав людини ОБСЕ, рекомендована саме «Нормативно-наглядова діяльність у галузі мирних зібрань» [16]. Зокрема, воно передбачає 6 принципів цієї діяльності, а саме:

1 Зокрема, в розділі V Закону України «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення», розділі IV Закону України від 11 лютого 1998 р. «Про метрологію та метрологічну діяльність».

«Принцип 1. Презумпція на користь проведення мирних зібрань».

«Принцип 2. Обов’язок держави захищати мирні зібрання».

«Принцип 3. Законність».

«Принцип 4. Пропорційність».

«Принцип 5. Належна практика адміністративного регулювання».

З положень цих принципів випливає, що досліджувана нами діяльність не повинна піддаватися жорсткому контролю з боку органів публічного управління. Причому право на свободу мирних зібрань за можливістю слід забезпечувати без регулювання, зокрема, від осіб, які бажають зібратися, не слід вимагати отримання дозволу на його проведення.

Натомість держава зобов’язана запровадити такий пропорційний законодавчий механізм реалізації прав, який дозволить забезпечити практичну реалізацію свободи зібрань і нагляду в інтересах національної безпеки та громадського порядку в разі, якщо зібрання може створити реальну небезпеку заворушень чи вчинення кримінальних правопорушень, загрозу здоров’ю населення або правам і свободам інших людей. У цьому процесі перевагу слід віддавати заходам найменшого рівня втручання, серед яких припинення зібрання – крайній захід.

Виявляється, що саме нагляд за проведенням мирних зібрань є адміністративно-правовою гарантією законності їх проведення.

Деякі автори взагалі відкидають наявність такого самостійного способу охорони, як адміністративний нагляд, проте, зважаючи на необхідність переходу від адміністративно-командної до європейської системи надання публічних послуг органами публічної влади, не викликає сумнівів, що саме адміністративний нагляд у сфері забезпечення прав і свобод людини є гарантом мирних зібрань. Метою нагляду є точне і неухильне виконання законів, яке не супроводжується оцінкою доцільності прийнятих актів і виконаних дій [14, с. 275]. При нагляді, на відміну від контролю, існує можливість оцінки відповідності діяльності керованого об’єкта певним вимогам норм з наявністю суворих юридичних санкцій за їх невиконання. При нагляді всі розпорядження контролюючого характеру повинні бути окреслені в певну правову форму і здійснені з дотриманням чітко встановлених юридичних (адміністративних) процедур. Такі підстави передбачені статтями 182 і 183 Кодексу адміністративного судочинства України.

Отже, управлінський результат буде досягатися не за рахунок того, що керований об’єкт – організатор