Державне управління та виконавча влада

Адже останнім часом стан функціонування виконавчої влади характеризувався тим, що рівень її організуючого впливу на суспільні процеси не задовольняв потреби динамічного розвитку громадянського суспільства, енергійного формування соціально-економічного укладу та демократичної, соціальної, правової держави. За останні роки не вдалося досягти такого рівня організації виконавчої влади, коли б її суб'єкти створили функціонально достатню та структурно несуперечливу систему. І це проявлялося у недосконалості стану багатьох складових елементів механізму державного управління в нашій країні.

Подоланню такого становища у сфері державного управління має сприяти закріплення в новій Конституції України ключових засад організації виконавчої влади на основі чіткого визначення функціональної ролі її основних носіїв. Нині в нашій державі склалися умови максимального використання інтегруючих і координуючих можливостей статусу президента як глави держави для посилення конструктивного впливу на виконавчу гілку влади. Для цього главі держави надані досить широкі повноваження у сфері виконавчої влади [4].

Однак це аж ніяк не свідчить про те, що Президент набув ознак «органу» виконавчої влади, а тим більше – «глави» цієї гілки влади. Адже у Конституції України складні питання визначення суб'єктів виконавчої влади вирішені на підставі чіткого уявлення про необхідність формування цілісної системи органів виконавчої влади як відносно самостійного виду органів державної влади, що складають апарат державного управління.

Зокрема, у Конституції досить повно врахована уся складність і специфічність відношення поста Президента до виконавчої гілки влади. Тобто реальне становище Президента полягає у тому, що його статус не уособлюється жодною гілкою влади, а виступає статусом глави держави із значними компетенційними преференціями (насамперед установчими і кадровими) щодо виконавчої влади.

Інакше кажучи. Президент віднесений до виконавчої влади лише функціонально, тобто через певний обсяг своїх повноважень (компетенції). Але він не віднесений до неї структурно, тобто як окрема структурна ланка системи органів виконавчої влади. Саме тому в Конституції України відсутнє визначення Президента як «глави виконавчої влади».

І це цілком закономірне і правильне рішення. Адже «глава» гілки влади це такий суб'єкт цієї влади, який є вищою структурною ланкою певної системи органів, що суперечить, як вже з'ясовано, дійсному стану речей.

До речі, формула глава виконавчої влади практично не використовується у світовій конституційно-творчій практиці (крім конституцій окремих пострадянських республік). Нагадаємо, що навіть для президентських республік поширеним є визнання президента як глави уряду, але не виконавчої влади. Тут, окрім очевидної теоретичної помилковості згаданої формули, вона так чи інакше сприяє орієнтації на зосередження в руках президента надто великих повноважень, що недоцільно також і з політичних міркувань. Хоча президент за будь-якої форми правління має безпосереднє відношення до виконавчої влади, його не можна цілком ідентифікувати з цією (як, зрештою, і з іншими) гілками влади.

Відсутність у Конституції України наведеної вище формули дає змогу заперечити різним спробам встановлення відносин підпорядкованості між Кабінетом Міністрів і Президентом України. Адже за своїм змістом інститут підпорядкованості стосовно до державних органів означає максимальну ступінь адміністративної залежності органу нижчого структурного рівня у взаємостосунках з органом вищого рівня. Звідси підпорядкованість Кабінету Міністрів Президентові свідчить, що останній є вищою структурною ланкою щодо уряду. Тобто Президент знову ж таки включається структурно до системи органів виконавчої влади, що не є виправданим.

 

 

Головним суб'єктом виконавчої влади, як вже зазначалося, є апарат державного управління. Він є складною системою спеціальних органів – органів виконавчої влади (які називаються також органами державного управління), що перебувають між собою у різноманітних зв'язках та відносинах і виконують основні завдання і функції держави шляхом повсякденної й оперативної управлінської (владно-розпорядчої, або адміністративної) діяльності [15].

В системі органів виконавчої влади виділяються структурні ланки трьох організаційно-правових рівнів:

вищий рівень – Кабінет Міністрів (у функціональній взаємодії з Президентом) ;

центральний рівень – міністерства, державні комітети та інші підвідомчі Кабінету Міністрів органи виконавчої влади;

місцевий, або територіальний рівень, на якому діють:

- органи виконавчої влади загальної компетенції – Рада Міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, районні. Київська і Севастопольська міські державні адміністрації;

органи спеціальної галузевої та функціональної компетенції, котрі як безпосередньо підпорядковані центральним органам виконавчої влади, так і перебувають у так званому подвійному підпорядкуванні (тобто водночас і відповідному центральному і місцевому органу виконавчої влади).

Іноді до «органів державного управління» відносять адміністрації державних підприємств, об'єднань, установ та інших організацій державної форми власності. Але треба зауважити, що таке визначення досить умовне. Ці керуючі суб'єкти мають значну специфіку, яка пов'язана лише з внутрішньою – в межах відповідної організації – спрямованістю їх функцій та повноважень. Саме з огляду на згадану специфіку стосовно цих керуючих суб'єктів, на відміну від всіх інших органів державного управління, не застосовується назва «органи виконавчої влади».

Необхідно розрізняти апарат державного управління у зазначеному розумінні, тобто як систему органів, і апарат органів, який являє собою підрозділи працівників, що організаційно забезпечують основну діяльність відповідних органів, не здійснюючи