Громадські ради як суб’єкт здійснення громадського контролю в Україні: правові засади й тенденції розвитку

Обов’язкове створення громадських рад при органах виконавчої влади було передбачене Указом Президента України «Про забезпечення умов для більш широкої участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики» від 31 липня 2004 р. № 854 [13]. Відповідно до нього, Кабінет Міністрів України прийняв Постанову «Деякі питання щодо забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики» від 15 жовтня 2004 р. № 1378 [14]. Цим актом уряд уперше нормативно регламентував якісно нові механізми реалізації конституційного права громадян на участь в управлінні державними справами: проведення органами виконавчої влади консультацій із громадськістю й утворення громадських рад при всіх центральних органах виконавчої влади та місцевих, у тому числі й районних, державних адміністраціях.

Незважаючи на консультації, які велися під час її прийняття, вона містила низку недоліків, найбільшим із яких було те, що громадську раду міг очолити керівник державного органу, при якому вона створювалася. Типове положення про громадську раду при центральному, місцевому органі виконавчої влади, що містилося в документі, визначало обмежений перелік повноважень таких рад, які зводились лише до координації заходів, пов’язаних зі створенням умов для проведення органами виконавчої влади консультацій із громадськістю. Ішлося про підготовку й подання пропозицій щодо орієнтовного плану проведення консультацій із громадськістю; строків проведення публічних громадських обговорень; проведення консультацій із громадськістю з питань, не передбачених орієнтовним планом; порядку оприлюднення інформації про проведення консультацій і врахування їхніх результатів; здійснення інших заходів щодо організації та проведення консультацій із громадськістю, згідно з Порядком проведення консультацій із громадськістю з питань формування та реалізації державної політики; опрацювання отриманих пропозицій і зауважень та подання їх у встановленому порядку відповідному органові виконавчої влади. Крім того, ця Постанова не містила конкретного механізму формування громадських рад, що створювалися переважно керівником відповідного органу, який затверджував їхній склад на свій розсуд, у деяких випадках – після попередньої акредитації громадських організацій, котрі бажали делегувати своїх представників до складу громадської ради. Це призводило до частої зміни складу ради внаслідок зміни керівництва органу. Лише при деяких органах виконавчої влади громадську раду на своїх зборах формували громадські організації. До того ж Типове положення про громадську раду не визначало порядку розгляду органами виконавчої влади рішень громадських рад і звітування за його результатами. Нова редакція Типового положення, яка була прийнята Постановою Кабінету Міністрів України «Про додаткові заходи щодо залучення громадян до участі в управлінні державними справами» від 18 травня 2005 р. № 356, нічого якісно не змінила у відносинах між громадськими радами та органами виконавчої влади.

Менше ніж за рік уряд своєю Постановою від 15 жовтня 2004 р. № 1378 повернув редакцію Типового положення 2004 р. Загалом, незважаючи на наявність багатьох формальних аспектів роботи громадських органів, інтерес до цієї форми співпраці органів державної влади і громадськості постійно зростав.

Так, протягом 2005-2009 рр. громадські ради діяли вже при більшості центральних і місцевих органів виконавчої влади. За даними Секретаріату Кабінету Міністрів України, у 20062009 рр. їх кількість коливалась від 64 до 83. У 2009 р. Кабінет Міністрів без обговорення з громадськістю прийняв Постанову «Про додаткові заходи щодо забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики» від 26 листопада 2009 р. № 1302 [15], якою було скасовано Постанову від 15 жовтня 2004 р. № 1378 і затверджено Загальне положення про громадські ради при центральних і місцевих органах виконавчої влади. Хоча нове положення розширило повноваження громадських рад, але ускладнило їх утворення: члени громадської ради при центральних органах виконавчої влади повинні були обиратися шляхом рейтингового голосування за кандидатів під час щорічних зборів не менше ніж однією четвертою від загальної кількості зареєстрованих всеукраїнських громадських організацій.

У 2009-2010 рр. відповідні збори всеукраїнських громадських організацій не проводились. Водночас деякі органи виконавчої влади утворили громадські ради на основі Загального положення про громадські ради, затвердженого Постановою від 26 листопада 2009 р. № 1302, без дотримання закладеного в ньому механізму формування громадських рад. Оскільки урядове рішення передбачало утворення громадських рад відповідно до Загального положення, продовжують функціонувати попередні громадські ради, при більшості органів виконавчої влади продовжували діяти громадські ради, створені на підставі Типового положення, затвердженого Постановою від 15 жовтня 2004 р. № 1378 [9].

Постанову Кабінету Міністрів України від 26 листопада 2009 р. № 1302 громадськість зустріла негативно, про що свідчили численні скарги на адресу уряду й судові позови [16]. Уряд був змушений прийняти Постанову «Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики» від 03 листопада 2010 р. № 996 [17], яка містила нове Типове положення про громадські ради при центральних і місцевих органах виконавчої влади. Чинна редакція Типового положення передбачає, що члени громадських рад обираються шляхом рейтингового голосування під час зборів представників інститутів громадянського суспільства, які заявили про бажання взяти участь у її роботі, уже не на один рік, а на два роки.

Повноваження ради були розширені завдяки таким правам: подавати