Місцеве самоврядування та державна влада в Україні

Такий же характер мають і органи самоорганізації населення, оскільки їх утворення залежить не тільки від ініціативи самих жителів, а ще й від дозволу сільської, селищної, міської ради, а також районної в місті ради.

Специфічне місце у системі місцевого самоврядування села, селища, міста належить сільському, селищному, міському голові. Характер його основних конституційних функцій (очолює виконавчий орган ради, головує на її засіданнях) характеризує його передусім як посадову особу ради та її виконавчого органу, завдяки діяльності якої досягається оптимальна гармонізація вказаних органів. З іншого боку, чинний закон визначає сільського, селищного, міського голову як головну посадову особу самої територіальної громади (ч. 1 ст. 12).

Важливою особливістю конституційної моделі місцевого самоврядування в Україні є наявність в його системі спеціальних органів — районних і обласних рад, які повинні представляти спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, але, не маючи власних виконавчих органів, делегувати частину своїх повноважень місцевим органам виконавчої влади — районним і обласним державним адміністраціям.

Така дуалістична модель організації публічної влади на місцях є нашою національною специфікою. Вона зробила дуже актуальною проблему розмежування функцій і повноважень між органами місцевого самоврядування та органами виконавчої влади.

Свої особливості мають системи місцевого самоврядування у містах загальнодержавного значення, якими є Київ і Севастополь.

Що стосується Києва, то ці особливості передбачені Законом України "Про столицю України — місто-герой Київ". Система місцевого самоврядування в місті Києві, зазначається у ст. 7 цього Закону, включає: територіальну громаду міста, міського голову, міську раду, виконавчий орган міської ради, районні ради; виконавчі органи районних у місті рад, органи самоорганізації населення.

Які ж особливості має ця система? Першою суттєвою особливістю є те, що свої власні виконавчі органи міська та районні в цьому місті ради мають формувати "на базі відповідних державних адміністрацій, які паралельно виконують функції державної виконавчої влади" (п. 2 розділу VII "Прикінцеві положення" Закону). Друга суттєва особливість полягає в тому, що із системи місцевого самоврядування міста цим Законом чомусь виключено такий важливий елемент, як територіальні громади районів у цьому місті.

Відповідно до Конституції України (ч. 2 ст. 118, ч. 2 ст. 140) "особливості здійснення" (виділено нами) виконавчої влади та місцевого самоврядування в містах Києві та Севастополі мають визначатися окремими законами. Ці особливості повинні стосуватися лише обсягу предметів відання та повноважень місцевого самоврядування цих міст і відповідних державних адміністрацій, при цьому ці повноваження повинні бути розмежованими. Що ж стосується системи місцевого самоврядування, то вона має бути такою, як і в інших містах з районним поділом. Поєднання ж в одному органі функцій виконавчого органу міської, районної ради та міської, районної державної адміністрації породжує безліч проблем як теоретичного, так і організаційно-правового характеру. Воно суперечить, по-перше, ст. 5 Конституції України, яка передбачає два самостійні канали здійснення влади — через органи державної влади та органи місцевого самоврядування, і, по-друге, принципу організаційної самостійності місцевого самоврядування та його органів.

Питання ж про те, якою має бути система місцевого самоврядування нарівні районів у містах Києві та Севастополі, рівно яків будь-якому місті з районним поділом, на яких принципах вона має взаємодіяти з системою міського самоврядування міста, заслуговує того, що б на ньому спинитися докладніше.

Поділ великих міст на окремі райони продиктований, передусім, тими ж чинниками, що і поділ державної території на окремі адміністративно-територіальні одиниці, з метою децентралізації державної влади, створення там або місцевих органів виконавчої влади, або органів місцевого самоврядування. Отже, не варто думати, що держава, якщо вона демократична, обов'язково має бути децентралізованою, а велике місто з населенням, яке іноді перевищує населення деяких європейських держав, може й не бути таким. Інша річ, що слід розуміти під цією децентралізацією: деконцентрацію здійснюваних виконавчими органами міської ради управлінських функцій на рівень їх периферійних структур, створюваних у міських районах, чи розвиток в останніх місцевого самоврядування територіальних громад районів у містах та тих органів, які вони обирають, — районних у місті рад та їх виконавчих органів.

З цієї проблеми точиться дискусія від моменту проголошення незалежності України. Так, наприклад, уже в Законі Української РСР "Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування" від 7 грудня 1990 р. та його новій редакції (Законі України "Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування" від 26 березня 1992 року) зазначалося, що районні в місті ради є складовою частиною міського самоврядування, що вони здійснюють повноваження, делеговані їм міською радою та її виконавчим комітетом в обсязі, необхідному для здійснення колективних потреб громадян району, затверджують бюджет та звіт про його виконання, керують переданими їм об'єктами комунальної власності, а також що делегування таких повноважень міськими радами та їх виконавчими комітетами є обов'язковими — ч. 2 ст. 2, ст. 50 [9, 194].

Проте в наступні роки в силу, не стільки об'єктивних, скільки суб'єктивних причин, у практиці організації місцевого самоврядування в містах з районним поділом все більше поширюються