Установча функція парламенту: проблеми визначення змісту та порядку реалізації

Досліджуючи теоретичні проблеми установчої функції Верховної Ради України, Ж. М. Пустовіт дійшла висновку, що особливістю установчої діяльності парламенту є, по-перше, те, що він виконує повноваження щодо формування органів держави, їх структурних підрозділів і посадових осіб; по-друге, що установча функція Верховної Ради України передбачає наявність широких номінаційних повноважень (номінаційна діяльність), тобто повноважень, пов’язаних із призначенням, обранням, наданням згоди на призначення або звільнення посадових осіб, а також формуванням інших органів публічної влади [8, с. 64].

Зміст установчої функції полягає: з позиції В. Ф. Погорілка в участі парламентів у формуванні інших органів державної влади, призначенні чи обранні на вищі державні посади і звільнення з них вищих посадових осіб [3, с. 27], а з позиції Н. М. Крестовської та Л. Г. Матвеєвої – у формуванні організаційних структур, спеціальних комісій тощо [9, с. 81-82].

Звертаємо увагу, що не всі науковці розділяють такий підхід до розуміння установчої функції парламенту. Так, наприклад, Г. С. Журавльова розмежовує установчу та номінаційну функції. На її думку, установча функція зводиться до прийняття парламентом законів про внесення змін до Конституції, а номінаційна функція полягає у здійсненні парламентом кадрових призначень [10, с. 9-10]. Хоча більшість науковців (І. В. Котелевська [11, с. 10-11], В. П. Колісник і Ю. Г. Барабаш [12, с. 258-265], О. О. Майданник [13, с. 218], Я. М. Назаренко [14], Н. М. Пригон [15, с. 21], І. Є. Словська [16, с. 114], Г. О. Федоренко [17, с. 13]) ототожнюють установчу і номінаційну функції парламенту.

Номінаційна (установча) функція парламенту, як зазначає Я. М. Назаренко, насамперед, пов’язана зі встановленням політичної системи й системи органів публічної влади, що передбачає наявність номінаційних повноважень, тобто повноважень, пов’язаних із призначенням, обранням, наданням згоди на призначення або звільнення посадових осіб, а також із формуванням інших органів публічної влади. Реалізуючи номінаційну функцію, як стверджує автор, Верховна Рада України забезпечує формування власних парламентських структур, судової гілки влади, сприяє формуванню таких спеціальних органів, як Центральна виборча комісія, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, Рахункова палата, а також здійснює належну кадрову політику з призначення на посади Прем’єр-міністра України та інших представників влади [14, с. 3]. При цьому, досліджуючи правову природу номінаційного напряму діяльності Верховної Ради України, науковець вважає, що правова природа номінаційної функції відрізняється від правової природи установчої функції: якщо остання передбачає дії законодавчого органу стосовно запровадження нових посад або скасування вже існуючих шляхом ухвалення Конституції, змін до Конституції, закону чи змін до нього, то номінаційний напрям охоплює діяльність парламенту щодо призначення (обрання) на вже існуючі посади чи звільнення (відкликання) з них, надання згоди на призначення на посади або звільнення з них осіб іншими органами державної влади [14, с. 7-8].

Крім того, що розведення номінаційної та установчої функцій не узгоджується з назвою роботи автора, в якій вони ототожнюються, таке розуміння правової природи названих функцій, на наш погляд, не є цілком вдалим. Адже назва «номінаційна» щодо діяльності з призначення на посади осіб не відповідає змісту слова «номінація» (лат. потіпайо – називання, найменування) [18, с. 413]. І з точки зору правової природи акти називання, як і акти запровадження посад у Конституції чи законі, належать до категорії нормативних, тобто, за розмежуванням автора, до установчої діяльності, тоді як акти призначення осіб на посади є актами індивідуально-правовими.

Деякі дослідники (А. З. Георгіца [19, с. 326-330], Г. С. Журавльова [10, с. 9-10], В. В. Маклаков [20, с. 636-689],) вважають що кадрові призначення в судовій сфері (призначення суддів на посади) та притягнення до відповідальності вищих посадових осіб держави (імпічмент) належать не до установчої, а до судової, або так званої квазісудової функції парламенту.

В. Л. Федоренко також розмежовує установчу і кадрову функції парламенту, але зміст останньої розглядає набагато ширше [21, с. 330-337]. До обсягу повноважень парламенту, спрямованих на здійснення установчої влади, він відносить такі: внесення змін до Конституції України; призначення загальнодержавного референдуму; законодавче регулювання суспільних відносин; призначення виборів до органів державної влади і органів місцевого самоврядування; встановлення та зміну меж адміністративно-територіальних одиниць; визначення засад внутрішньої і зовнішньої політики; визначення об’єктів права державної власності, що не підлягають приватизації, та визначення правових засад вилучення об’єктів права приватної власності. Кадрові повноваження, або інституційні, на думку цього автора, пов’язані з формуванням інститутів держави чи державотворчими функціями.

Узагальнюючи різні точки зору стосовно змісту установчої функції парламенту, Ж. М. Пустовіт дійшла такого висновку. У зв’язку з тим, що відповідно до ст. 5 Конституції України носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ, який здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади й органи місцевого самоврядування, та якому належить право визначати і змінювати конституційний лад в Україні. Верховна Рада України, будучи загальнонаціональним представницьким органом влади, здійснює свої функції, у тому числі установчу, від імені українського народу у межах повноважень, передбачених Конституцією та законами України. Це дає їй ще одну підставу говорити про пріоритетність Верховної Ради України, як представницького органу влади в системі влад [8]. У сучасному світі, як зазначає автор, на поняття й особливості здійснення установчої функції