Проходження служби в органах місцевого самоврядування та класифікація посад

Муніципальну і державну владу об’єднують певні спільні риси. І та, й інша підпорядковують собі все населення на відповідній території (державна влада – уся країна, муніципальна – певна адміністративна одиниця). Обидві влади є легітимними. Кожна із влад отримує періодичну легітимацію під час чергових виборів, до загальнодержавних органів та до органів місцевого самоврядування відповідно. Із легітимності публічної влади випливає обов’язковість виконання її рішень підвладними суб’єктами, підкріплена примусом, передбаченим законодавством. Універсальність публічної влади означає її поширення на усі питання, що торкаються життя населення в межах певної території, тобто немає сфер у публічному житті, де б не мали повноважень чи то державна, або муніципальна влада. Для обох видів влади характерне інституційне вираження її форми. Тобто, існує окремий, відділений від населення апарат, виражений у передбачених законодавством органах влади (наприклад, для муніципальної влади – це місцеві ради, голова місцевої ради, виконавчий орган місцевої ради). Фінансовим підґрунтям існування публічної влади є кошти, що стягуються із населення у вигляді податків, зборів та ін. Відповідно, територія стягнення цих коштів, для місцевої влади обмежена адміністративно-територіальною одиницею, в якій діють її повноваження.

Муніципальна і державна влада розрізняються за рядом важливих характеристик. Окрім державного суверенітету, державній владі відповідає загальнодержавний масштаб діяльності, націленість на найважливіші загальнодержавні проблеми і питання. Державна влада, на відміну від муніципальної здійснює свій вплив, головним чином, на осіб, пов’язаних із державою стійким правовим зв’язком – громадянством. На місцевому рівні громадянство відсутнє. Дія примусу на загальнодержавному рівні забезпечується так званими “силовими структурами”: міліцією, прокуратурою, армією, службою безпеки, пенітенціарними органами. Окрім того, збирання та розподіл загальнодержавного бюджету є прерогативою виключно державної влади, яка на свій розсуд може “ділитися” цими коштами із місцевим самоврядуванням, наприклад, у вигляді дотацій і субвенцій.

Хоча джерелом місцевої влади є народ усієї держави, що через законодавство уповноважує її вести місцеві справи, первинним носієм її є лише населення територіальної громади, що має право безпосередньо (наприклад, місцеві референдуми) або через представницькі органи (місцеві ради) впливати на життя громади. Відповідно, менший масштаб діяльності місцевої влади порівняно із державною владою. Він поширюється лише на територію адміністративно-територіальної одиниці. Через відсутність жорсткої ієрархії у системі органів місцевого самоврядування порівняно із державними органами, її зв’язки із населенням більш тісні, і відповідно, є більш швидкою реакція на запити населення. Під управлінням місцевої влади знаходиться особливий різновид власності – комунальна власність, суб’єктом якої є відповідна територіальна громада. Муніципальний бюджет формується через встановлені місцеві податки і збори. Усе це формує матеріально-фінансову основу місцевого самоврядування в Україні.

Серед концепцій побудови місцевого самоврядування варто відзначити державницьку, муніципальну та дуалістичну концепції. Підґрунтям сучасних поглядів на сутність місцевого самоврядування стали, переважно, погляди європейських вчених 19 ст. Цей історичний період характеризувався переходом від феодалізму до індустріального капіталістичного суспільства. Відповідно, багато європейських міст, здобули реальні переваги у незалежному від центральної влади (короля, феодала) самоуправлінні. Активна розробка “теорії вільних общин” розпочалася у першій чверті 19 ст. Її ідеологом був французький історик, соціолог і громадський діяч Андре де Токвіль. Фундаментом цієї теорії стала думка про те, що саме влада громад, а не держави є первинною, оскільки з’явилася раніше за державну. Тому громади за своєю природою є самостійною, вони не створені державою, і тому є незалежними від державної влади у своїх питаннях. Теорія “вільних общин” знайшла своє яскраве вираження у конституції Бельгії 1831 р. У ній муніципальна влада ставилася в один ряд із виконавчою, законодавчою і судовою, тобто визнавалася окремою четвертою владою.

Громадівська (або господарська) теорія місцевого самоврядування була розвинута німецькими вченими Отто фон Гірке та В. Шеффнером. Громадівська теорія місцевого самоврядування так же, як і теорія “вільних громад”, виходила із принципу реалізації місцевих задач місцевими громадами. Однак, ця теорія на перший план ставила не первісний і невідчужуваний характер прав громади, а недержавну, переважно господарську природу діяльності органів місцевого самоврядування. На базі цієї теорії створювався список “справ”, що входив виключно до компетенції місцевої влади і відмежовувався від справ суто державних. Самоврядування згідно цієї теорії – це керування справами місцевого господарства.

Основні положення державницької теорії місцевого самоврядування були розроблені німецькими вченими Рудольфом Гнейстом і Лоренцем Штейном у 19 ст. Відповідно цієї теорії місцеве самоврядування є однією із форм організацією державної влади на місцях, головною відмінністю якої є активне залучення до вирішення локальних питань місцевого населення. При централізованому державному управлінні, побудованому на принципі ієрархії, державні чиновники позбавлені ініціативи і самостійності. Вони не залежать від місцевого населення, якому не підконтрольні. Передача деяких задач державного управління до справи місцевих громад з точки зору державницької теорії необхідна для того, щоб