Правовий статус ради народних комісарів відповідно до конституції УСРР 1929 року

РНК у межах, наданих їй Всеукраїнським центральним виконавчим комітетом повноважень, мала право видавати законодавчі акти й постанови, обов’язкові до виконання на всій території УСРР.

Уряд визнався відповідальним перед Всеукраїнським з’їздом рад, Всеукраїнським центральним виконавчим комітетом та його Президією (ст. 40 Конституції 1929 р.).

Конституція УСРР 1929 р. детально регламентувала склад Ради народних комісаріатів. Зокрема, до складу РНК входили: голова РНК, його заступники, народні комісари, а також уповноважені загальносоюзних наркоматів, що призначалися відповідно до законодавства СРСР і мали право дорадчого або ухвального голосу, відповідно до постанови Всеукраїнського центрального виконавчого комітету.

У зв’язку з утворенням СРСР наркомати стали поділятися на спільні (загальносоюзні) для всього СРСР та об’єднані, органами яких у республіках були однойменні наркомати. До загальносоюзних наркоматів відносилися наркомати закордонних справ, військових і морських справ, зовнішньої торгівлі, шляхів сполучення, пошти і телеграфів. Об’єднаними були наркомати праці, фінансів, робітничо-селянської інспекції та ВРНГ. Наркомати землеробства, юстиції, внутрішніх справ, освіти, охорони здоров’я, соціального забезпечення були республіканськими [3, с. 227]. Для управління окремими галузями народного господарства за постановою ВУЦВК утворювалися спеціальні відомства з правами народних комісаріатів.

Діяльність народних комісаріатів регламентувалася Конституцією УСРР 1929 р., Загальним положенням про народні комісаріати СРСР та Загальним положенням про народні комісаріати УСРР. Зокрема, згідно зі ст. 19 Загального положення про народні комісаріати СРСР, затвердженого III сесією ЦВК СРСР 1-го скликання 12 листопада 1923 р., народний комісаріат очолював народний комісар, який обирався і відкликався ЦВК СРСР. Народний комісар, згідно з Загальним положенням про народні комісаріати СРСР від 12 листопада 1923 р., мав право одноособово приймати рішення з усіх питань, які належали до компетенції наркомату, доводячи до відома про них колегію. Крім того, відповідно до ст. 20 Загального положення про народні комісаріати СРСР від 12 листопада 1923 р., народний комісар мав право визначати коло питань, що належали до компетенції кожного з його заступників і членів колегії.

Відповідно до Загального положення СРСР 1923 р., до повноважень народних комісаріатів СРСР належало: загальне керівництво діяльністю всіх підвідомчих їм установ; нагляд за ними в межах виконання законів і розпоряджень вищих органів СРСР; видання, в межах своїх повноважень, постанов, розпоряджень, інструкцій, циркулярів та наказів тощо; розроблення кошторисів й штатів народного комісаріату та подання їх на затвердження в установленому законом порядку; вирішення скарг на діяльність та розпорядження підвідомчих їм установ та осіб [4, с. 442-447].

Загальне положення про народні комісаріати УСРР було прийняте 12 жовтня 1924 р., яке в основному продублювало відповідне Положення СРСР. У Положенні говорилося, що очолює відповідний народний комісаріат народний комісар СРСР, при якому створюється колегія, але склад і правовий статус колегії в ньому не регламентувалися.

Згідно зі ст. 46 Конституції УСРР 1929 р., при народних комісаріатах утворювалася колегія у складі заступників наркома комісара та членів колегії, кількість яких визначалася постановою Ради народних комісарів УСРР. Водночас Конституцією УСРР 1929 р. взагалі не визначався порядок вирішення суперечок між колегією й наркомом [4, с. 523]. Згідно з Конституцією РСФРР 1925 р., колегія у випадку незгоди з рішенням народного комісара могла оскаржити його як у Раді народних комісарів РСФРР, так і в Президії Всеросійського Центрального Виконавчого Комітету, тобто був повністю збережений порядок оскарження, передбачений Конституцією РСФРР 1918 р. Аналогічно регламентувалося це питання й у Загальному положенні про народні комісаріати РСФРР, прийнятому 17 серпня 1925 р. [4, с. 537].

У 1926-1929 рр. було прийнято ряд положень про народні комісаріати внутрішніх справ, землеробства, фінансів, торгівлі, соціального забезпечення, юстиції тощо, де чітко визначалися права, обов’язки й структура народних комісаріатів [5, с. 224]. Положення про відповідні народні комісаріати передбачали утворення колегій для колективного обговорення та вирішення питань, віднесених до відання наркомату. Колегії народних комісаріатів, за результатами обговорення питань порядку денного засідання, приймали постанови та рішення. У випадку незгоди члена колегії з рішенням колегії, він формально мав право висловити власну думку з приводу питання порядку денного засідання колегії. Аналіз протоколів засідань колегій народних комісаріатів УСРР дозволяє виокремити коло питань, які розглядалися на засіданнях колегій, зокрема, це кадрові питання, питання внутрішньої організації та діяльності наркомату та його колегії тощо [6, с. 67].

Варто зазначити, що даний період характеризується пріоритетом загальносоюзних основ законодавства над республіканськими, що, у свою чергу, підтверджує курс держави до централізації влади, створення авторитарного державно-правового режиму. Водночас проголошені права й свободи, надані союзним республікам, носили декларативний характер [7, с. 224]. На початку 1930-х років відмічається поступовий перехід від авторитарного до тоталітарного режиму, зміцнення командно-адміністративної системи. Як зазначає І. М. Ананов, у цей час поширеною стала практика видання колегіями наркоматів актів, які містили обов’язкові для виконання норми [8, с. 157]. Тому з метою посилення особистої відповідальності керівників різних ланок XVII з’їзд ВКП (б) у 1934 р. прийняв рішення про ліквідацію колегій у всіх галузях господарської роботи, за винятком виборних органів [9, с. 772]. Відповідно до цього, ЦВК і Рада Народних Комісарів СРСР 15 травня 1934 р. прийняли постанову «Про організаційні заходи в галузі радянського і господарського будівництва», згідно з якою колегії у всіх народних комісаріатах ліквідовувалися [10]. Натомість при кожному наркоматі була формально організована рада у складі від 40 до 70 осіб з наявністю в ній (не менше половини) представників місцевих органів і підприємств, які повинні були збиратися один раз на два місяці.

Негативні наслідки ліквідації колегій народних комісаріатів відмічали радянські вчені І. М. Ананов, І. Л. Давітнідзе, Ю. М. Козлов. На їхню думку, ліквідація колегій народних комісаріатів практично позбавила народного комісара можливості систематично обговорювати питання керівництва галуззю з визначеним колом компетентних осіб, тому що ради при народних комісаріатах, створені замість колегій, фактично не працювали. Це було пов’язано з рядом причин. По-перше, скликання рад викликало великі труднощі, оскільки в ради входили представники місцевих органів влади, які не завжди могли бути присутніми на засіданні ради. По-друге, якщо представники з місць і були присутні на засіданні ради, то разом з тим вони залишали свої безпосередні справи на місцях. Радянський учений Ю. М. Козлов зазначав, що ліквідація колегій у деяких випадках була використана для бюрократичних викривлень сутності єдиноначальності та поступово викликала прагнення одноособових керівників протиставити себе колективу робітників, позбавитися суспільного контролю [11, с. 21]. Таким чином, ради при народних комісаріатах практично не функціонували, що і стало однією з причин відновлення діяльності колегій у 1938 р.

Становлення тоталітарного режиму в 1930-х роках призводить до розширення масштабів діяльності народних комісаріатів, підвищує вимоги до їх діяльності. Згідно з Постановою Ради Народних Комісарів СРСР і ЦК ВКП (б) «Про утворення колегій при народних комісаріатах СРСР» від 13 березня 1938 р., в усіх народних комісаріатах створювалися колегії [12, с. 531-532].

Висновки. Таким чином, по-перше, зазначений період становлення органів державної влади характеризується пріоритетом загальносоюзних основ законодавства над республіганським, що, у свою чергу, підтверджував курс держави до централізації влади, створення тоталітарного державно-правового режиму; по-друге, норми Конституції УСРР 1929 р. мали декларативний характер, а діяльність органів державної влади визначалася рішеннями з’їздів, конференцій, пленумів ЦК РКП (б) та окремими директивними партійними рішеннями та інструкціями; по-третє, характерною особливістю вищих органів державної влади УСРР, відповідно до Конституції УСРР 1929 р., було те, що не був чітко затверджений принцип розподілу влади.