Теоретико-правові основи державного управління

На рівні наукового аналізу використовувати «широке» розуміння державного управління немає ніякої потреби. Для відтворення «широкого» розуміння доцільнішим було б обрати прийнятний термін — наприклад, «державне впорядкування (або регулювання) суспільних процесів», яким і позначати всю сукупність напрямів і форм реалізації влади держави в цілому в інтересах організуючого, впорядковуючого впливу на життєдіяльність суспільства.

 Що ж до «вузького» тлумачення поняття «державне управління», то саме воно має бути пануючим в адміністративно-правовій науці. Причому слід визнати, що державне управління в даному розумінні, хоча і є окремим видом діяльності держави, тим не менше не є виключною прерогативою якогось одного виду державних органів. Натомість державне управління у тому чи іншому обсязі має прояв у діяльності різних державних органів, котрі належать до різних гілок державної влади.

 Разом з тим тільки для органів виконавчої влади державне управління означає провідний напрям діяльності (хоча і не всеохоплюючий, а тим більше не єдиний), оскільки саме ця гілка влади покликана забезпечити організацію виконання законодавчих та інших правових актів держави, тобто за своєю природою має власне управлінський характер.

 Для органів же інших гілок державної влади — законодавчої і судової, а також решти державних органів (наприклад, органів прокуратури, Рахункової палати, Вищої ради юстиції тощо) здійснення державного управління має обслуговуюче значення стосовно їх профілюючих (основних) завдань і функцій, позаяк обмежується суто внутрішньоорганізаційними рамками. Хоча в цих випадках правомірно говорити про здійснення державного управління як особливого виду державної діяльності, проте необхідно водночас розуміти певною мірою похідний, допоміжний характер подібного управління. Слушно додати, що таке «внутрішньоорганізаційне управління» (це — цілком, як здається, прийнятна дефініція) властиве і самим органам виконавчої влади.

 Найсуттєвіша різниця між розглянутими проявами вузького розуміння державного управління полягає у тому, що для органів виконавчої влади державне управління означає фактично здійснення повноважень виконавчої влади, а внутрішньо-організаційне управління, що здійснюється всередині як самих органів виконавчої влади, так і решти державних органів, до цих повноважень жодним чином не належить. Виходячи з цього, найдоцільніше було б запровадити як у науковому, так і нормотворчому обігу термінологічне розмежування між власне «державним управлінням» (тобто здійснюваним з боку органів тільки виконавчої влади щодо зовнішніх керованих об'єктів) / так званим «внутрішньоорганізаційним управлінням» (тобто здійснюваним всередині усіх державних органів, включаючи і самі органи виконавчої влади).

 З огляду на відзначений тісний змістовний зв'язок використовуваних в юридичних дослідженнях понять державного управління (у вузькому розумінні) і виконавчої влади треба застерегти проти спрощеного підходу до співвідношення даних понять. Виникнення таких поглядів зумовлене тим, що той вид діяльності держави, котрий за радянських часів визначався як «державне управління», почали механічно ототожнювати з реалізацією (здійсненням) виконавчої влади. Це цілком допустимо в деяких випадках, але аж ніяк не прийнятно для потреб цілісної доктринальної оцінки розглядуваного співвідношення.

 Значне коло повноважень виконавчої влади реалізується через державне управління. У даному разі обсяги понять «державне управління» і «виконавча влада» практично збігаються. Хоча завжди треба зважати на певну лексичну умовність зіставлення термінів «управління» і «влада», адже сама по собі «влада» та «реалізація (здійснення) влади» (що і є власне «управлінням») — нетотожні явища. Тут приблизно така ж різниця, як і при віднесенні категорій «функція» і «функціонування», тобто вона більш характерна для співвідношення «статики» і «динаміки». [5]

Коли ж йдеться про реалізацію багатьох тих повноважень виконавчої влади, в яких ознак управління (у справжньому науковому розумінні поняття «управління» — як владно-організуючого впливу на суспільну діяльність з метою її впорядкування, координації і спрямування) аж ніяк не виявляється. Зокрема, уся діяльність органів виконавчої влади щодо: застосування до громадян заходів адміністративного примусу, в тому числі адміністративних стягнень ; позасудового захисту порушених прав і свобод громадян (в порядку адміністративного оскарження); розгляду і вирішення індивідуальних адміністративних справ за зверненнями приватних осіб, включаючи надання різноманітних адміністративних (управлінських) послуг — у вигляді дозвільно-реєстраційних та інших подібних дій; навіть прийняття зобов'язуючих рішень щодо приватних осіб у процесі вирішення так званих «публічних потреб» (наприклад, відведення земель, будівництво шляхів, мостів тощо) — уся ця діяльність за своєю суттю не є управлінською. Хоча вона здійснюється в цілому «у сфері» державного управління, тобто сприяє або пов'язана з вирішенням усіх основних цілей, завдань і функцій управлінського впливу на суспільні відносини з боку органів виконавчої влади.

 Отже, виконавча влада реалізується не тільки у формі державного управління, а й в різноманітних інших формах державної діяльності, які також підлягають регулюванню адміністративним правом. У свою чергу, сфера державного управління не обмежується тільки діяльністю органів виконавчої влади. Тобто данні явища і категорії за своїм змістом не збігаються, їх співвідношення є значно складнішим і виглядає наступним чином. [5]