Статус одноособової посадової особи Місцевого самоврядування: досвід зарубіжних країн

Статус одноособової посадової особи Місцевого самоврядування: досвід зарубіжних країн

 

 

Конституція України визначає, що місцеве самоврядування є правом територіальної громади – жителів села чи добровільного об’єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста – самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції та законів України. За висновком Європейської комісії «За демократію через право» Ради Європи (Венеціанська комісія) в цілому розділ Конституції України «Місцеве самоврядування» заслуговує на позитивну оцінку: «Загалом його положення відповідають Європейській хартії місцевого самоврядування... Оскільки багатьох питань у самій Конституції не вирішено, майбутній розвиток багато в чому залежатиме від Законодавства» [1, с. 217].

Згідно із Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 25 травня 1997 р. (далі – Закон) територіальні громади України здійснюють самоврядування у рамках континентальної системи та організаційної форми «рада – голова». У світовій практиці (в зарубіжних країнах більш поширеною є назва «рада – мер») відомі два різновиди цієї форми: «рада – сильній мер» та «рада – слабкий мер». Уявляється, що такі назви є точнішими, ніж «слабка рада – сильній мер» та «сильна рада – слабкий мер». Незважаючи на те, що роль ради в кожному із цих двох різновидів має свої особливості, головна розбіжність полягає не в тому, що в одному випадку – сильний мер, а в іншому – сильна рада, а в тій ролі і в тих повноваженнях, що належать саме меру. Різниця між повноваженнями мера в обох різновидах настільки істотна, що деякі автори називають моделі «рада – слабкий мер» і «рада – сильний мер» не різновидами організаційної форми «рада – мер», а цілком самостійними організаційними формами місцевого самоврядування [2, с. 21].

В. Коваль вважає, що принцип взаємовідносин у системі місцевого самоврядування, котрий законодавець буде вважати більш прийнятним для України («рада – слабкий голова» або «рада – сильний голова»), буде залежати від подальшого розвитку законодавства – наприклад, від адекватного визначення статусу місцевих голів [3]. На жаль, на сучасному етапі неможливість чітко визначити різновид форми місцевого самоврядування в Україні пов’язана не з тим, що знайдено оптимальне співвідношення між обома різновидами організаційної форми «рада – мер» (тобто не з тим, що створено новий ефективний різновид цієї форми), а з численними прогалинами у законодавстві, з відсутністю правового регулювання істотних питань. Після прийняття Закону всі зміни, що до нього вносилися, стосувалися або компетенції сільських, селищних та міських рад, або повноважень виконавчих органів сільських, селищних та міських рад, або повноважень сільського, селищного та міського голови, або повноважень районних та обласних рад.

Після набрання чинності Законом Конституційним Судом України розглянуті подання груп народних депутатів України з приводу офіційного тлумачення деяких положень статей Конституції України і Закону та щодо відповідності Конституції України деяких частин Закону. Уявляється, що вирішення обох справ (справи про сумісництво посад народного депутата України і міського голови [4] та справи про місцеве самоврядування [5]) цілком на користь суб’єктів права на конституційне подання давало би підстави для ствердження, що різновид організаційної форми місцевого самоврядування в Україні ще більше наблизився до різновиду «рада – сильний мер» у його класичному вигляді.

Ефективне місцеве самоврядування неможливо без створення його ефективної організаційної форми. Отже, на сучасному етапі нагальною потребою є теоретичний аналіз та дослідження випробуваних у зарубіжних країнах організаційних форм місцевого самоврядування. Думається, що насамперед доцільно звернути увагу на досвід застосування обох різновидів форми «рада – мер» у США. Не тільки тому, що в США вони функціонують більше ніж 100 років, а й тому, що територіальні громади США, які мають право на хоум-руль, протягом цього періоду модифікували класичні різновиди, щоб скоригувати їх недоліки, не втративши переваг. Отже, маємо можливість запобігти першим та використати останні.

У більшості великих міст США функціонує система «сильний мер – рада». За такої системи мер, якого обрано (як правило, на 4 роки), одноособово призначає і звільняє муніципальних чиновників, відповідає за складання і виконання місцевого бюджету, самостійно вирішує багато інших питань місцевого управління, володіє правом відкладального вето на рішення ради, яке може подолати тільки кваліфікована більшість голосів її членів. При «сильному» мерові, як правило, функціонує широкий штат професійних помічників, часто з головним адміністратором на чолі.

Запозичена у Сполученому Королівстві Великої Британії та Північної Ірландії організаційна форма місцевого самоврядування «рада – слабкий мер» була єдиною в США до початку

XX сторіччя, коли виникли інші організаційні форми: «рада – менеджер», комісійна та різновид форми «рада – мер» – «рада – сильний мер». Розглянуті форми є «модельними», «класичними»; у наведеному виді вони майже не існують – це пов’язано зі специфікою місцевого самоврядування у США.

Територіальна громада з різновидом місцевого самоврядування «рада – слабкий мер» обирає раду, вищих посадових осіб, у тому числі й мера. Менш поширеними є різновиди, коли рада обирає мера сама з-поміж своїх членів на повний строк її повноважень або кожен із членів ради виконує обов’язки мера за принципом ротації. Незалежно від способу обрання мер виконує представницькі функції, головує