Децентралізація та федералізація: порівняльний аналіз і можливості впровадження в Україні

Метою статті є з’ясування поняття й сутності децентралізації й федералізації, а також проведення їх порівняльного аналізу для визначення можливості й необхідності впровадження в Україні.

Виходячи з принципу розподілу влади, для кожної демократичної держави необхідним є розмежування компетенції органів публічної адміністрації. У свою чергу надзвичайно важливим є визначення оптимального рівня концентрації владних повноважень для кожної інституційної ланки в системі публічної адміністрації з подальшою передачею «надлишкових» повноважень максимально наближеним до населення суб’єктам, тобто їх децентралізацією [1, с. 12].

На території України термін децентралізація вперше був згаданий у Конституції Української Народної Республіки (далі – УНР) 1918 р., де в п. 5 розділу першого «Загальні постанови» було зазначено, що, не порушуючи єдиної своєї влади, УНР надає своїм землям, волостям і громадам права широкого самоврядування, дотримуючись принципу децентралізації [2]. Щодо сучасного нормативного забезпечення, то його насамперед визначено в Конституції України, а саме в ст. 132, яка проголошує, що державно-територіальний устрій України ґрунтується на засадах єдності й цілісності державної території, поєднанні централізації й децентралізації в здійсненні державної влади [3].

У наукових працях поняття «децентралізація» розуміється як спрямоване зверху вниз переміщення, передача органам місцевого самоврядування частини функцій центральної влади [4, с. 24]. «Великий тлумачний словник сучасної української мови» визначає децентралізацію як систему управління, за якої частина функцій центральної влади переходить до місцевих органів самоуправління; скасування або послаблення централізації [5, с. 12].

У сучасних дослідженнях децентралізацію також визначають як такий спосіб організації публічної влади в державі, за якого адміністративно-територіальні одиниці або інші територіальні утворення мають право самостійно вирішувати питання місцевого значення й реалізувати власні завдання в межах, встановлених законодавством, та під відповідальність уповноважених органів і посадових осіб, а втручання в їх діяльність може відбуватися винятково з метою нагляду за законністю в передбачених законом випадках і відповідних формах.

Отже, децентралізація означає такий спосіб визначення та розмежування завдань і функцій, за якого більшість із них передається з рівня центральних органів на рівень нижчий і стає власним завданням і повноваженням органів нижчого рівня. Децентралізація влади в державі сприяє розвитку демократії, оскільки відбувається розширення функцій територіальних громад, їх представницьких органів і місцевої громадськості в цілому.

У 2014 р. та на початку 2015 р. Україна вже зробила певні кроки, які частково розпочали процес децентралізації влади. Так, наприклад, 1 квітня 2014 р. Кабінетом Міністрів України ухвалено концепцію децентралізації влади в Україні [6], яка передбачає зміну системи управління на обласному й районному рівнях. Реалізацію Концепції пропонується здійснити в два етапи. На першому етапі (протягом 2014 р.) передбачається завершити формування всієї необхідної законодавчої бази, а на другому – проведення інституційної реорганізації органів місцевого самоврядування й місцевих органів виконавчої влади, а також проведення місцевих виборів.

Парламент України також зробив перший крок до децентралізації місцевих бюджетів. Так, у грудні 2014 р. Верховна Рада України в другому читанні ухвалила Закон України «Про внесення змін до Бюджетного кодексу», що передбачає бюджетну децентралізацію (№ 1557). Він припускає, що після набуття чинності закону до місцевих бюджетів буде надходити 100% плати за адміністративні послуги, державні мита, додаткові 10% податку на прибуток, від 2% до 5% податку на підакцизні товари, який буде встановлюватися на місцевому рівні, податок на нерухомість від 0 до 24 грн. за квадратний метр; передбачено збільшення надходжень екологічного податку з 35% до 80%, а також дотації на вирівнювання фіскальної платоспроможності. Кабінет Міністрів України передбачає проведення бюджетної децентралізації в I кварталі 2015 р. [7].

Дослідження децентралізації державної влади й реформ місцевого самоврядування в пострадянських державах дозволили визначити три основні моделі розвитку цих систем. Перша модель – формально децентралізовані системи органів місцевого самоврядування, у яких законодавство передбачає створення різних організаційних моделей місцевого самоврядування, фінансово автономних певною мірою. Друга модель – комбінація централізації й децентралізації, де представницькі органи влади мають відносну автономію, проте залишаються під патронатом держави. Фактично така практика унеможливлює можливість виявлення ініціативи й заважає незалежній адміністративній діяльності. Третя модель має риси адміністративної децентралізації; це так звана «ієрархічна піраміда компетенцій», що базується на принципі підпорядкування найвищому органу [4, с. 25].

Розроблені конституційні моделі дають змогу обрати певній державі модель децентралізації, за якою буде проводитись реформа, аналізуючи певні соціальні аспекти, співвідношення зі взятим курсом держави та враховуючи думку громадськості. Станом на сьогодні, враховуючи задекларовані реформи, варто зазначити, що Україна розвивається за прикладом другої моделі, тобто шляхом комбінацій централізації й децентралізації, згідно зі ст. 132 Основного Закону, при цьому рухається в напрямі першої моделі.

Об’єктивне дослідження децентралізації не можливе без визначення позитивних і негативних аспектів, що супроводжують державу під час її запровадження. До позитивних аспектів децентралізації, що виступають її сутнісними ознаками, відносять такі: незалежність від форми держави, чітке законодавче розмежування функцій між різними рівнями управління, цілеспрямований розвиток розгалуженої системи місцевого самоврядування, невтручання держави у сферу суверенних прав земель, областей, регіонів, подолання принципів патерналізму через запровадження принципів діалогу та співпраці на різних рівнях соціального правління, самостійність місцевих органів влади у фінансовій сфері, фінансова підтримка органів місцевого самоврядування з боку держави,