Право на звернення до органів влади в СРСР та Радянській Україні у 1945-1991 рр. : характеристика та регулювання інституту

Указ зобов’ язував усі державні та громадські органи забезпечувати необхідні умови для здійснення права громадян звертатися з пропозиціями, заявами та скаргами в письмовій або усній формі. Основний зміст цього документу полягав у тому, що пропозиції та заяви громадян мали бути не лише прийнятими, але і в обов’язковому порядку розглянуті відповідними посадовими особами, котрі зобов’ язані давати на них відповіді та вживати необхідних заходів18.

Щодо впливу даного указу на регулювання інституту звернень громадян в Радянській Україні можна, наприклад, привести постанову Ради Міністрів УРСР від 28 серпня 1974 року № 432 «Про роботу Миколаївського облвиконкому з листами і заявами трудящих... «, в якій, в наслідок перевірки спеціальною комісією, гостро критикувався Миколаївський облвиконком та зазначалось: «рівень роботи облвиконкому, рай/ міськ/виконкомів з заявами і листами громадян не відповідає вимогам постанови ЦК КПРС від 29 серпня 1967 р. “Про поліпшення роботи по розгляду листів і організації особистого прийому трудящих”, Указу

Президії Верховної Ради СРСР від 12 квітня 1968 р. “Про порядок розгляду пропозицій, заяв і скарг громадян”, а також вимогам грудневого (1973 р.) Пленуму ЦК КПРС про уважне ставлення до потреб і запитів трудящих. Кількість листів, заяв і скарг, що надходять до облвиконкому і рай/міськ/виконкомів, з року в рік збільшується. За 1973 рік і шість місяців 1974 року до виконкомів місцевих Рад Миколаївської області надійшло 49, 7 тисячі листів, заяв і скарг громадян»19. Отже бачимо, що органи влади в Україні у своїй роботі зі зверненнями громадян напряму керувались загальними нормативними актами всесоюзного значення, в тому числі указом Президії ВР СРСР від 12 квітня 1968 року.

Постановою Ради Міністрів УРСР № 362 від 31 липня 1975 року затверджувалась інструкція з діловодства у міністерствах та відомствах СРСР, яка, в тому числі, регулювала і роботу зі зверненнями громадян. Це був важливий документ, адже загальносоюзних інструкцій з цього питання на той час ще не існувало.

Прийнята у 1977 році Конституція СРСР у статті 49 вперше в історії Радянського Союзу проголосила конституційне право громадян «вносити в державні органи і громадські організації пропозиції про поліпшення їх діяльності, критикувати недоліки в роботі»20. А стаття 58 проголошувала, що «Громадяни СРСР мають право оскаржити дії посадових осіб, державних і суспільних органів. Скарги повинні бути розглянуті в порядку і в строки, встановлені законом».

Положення Конституції 1977 року були відтворені і в Конституціях союзних республік. Так, у статті 47 Конституції Української РСР 1978 року вказувалось, що «кожний громадянин України має право вносити в державні органи і громадські організації пропозиції про поліпшення їх діяльності, критикувати недоліки в роботі. Службові особи зобов’язані у встановлені строки розглядати пропозиції та заяви громадян». А у статті 56 було вказано, що «громадяни України мають право оскаржити дії службових осіб, державних і громадських органів. Скарги повинні бути розглянуті в порядку і в строки, встановлені законом»21. Однак, керуючись нормами цивільного процесу, суд здійснював контроль лише окремих управлінських рішень. Конституційні норми про судове оскарження дій посадових осіб залишились з точки зору процесуального регулювання поза увагою законодавця, тобто в ті роки так і не був прийнятий відповідний закон, яким чітко визначалася б процедура розгляду судами спорів громадян з адміністрацією.

Гарантії прав громадян випливають як із загального законодавства, так і оформлюються низкою спеціальних нормативних актів і забезпечуються діяльністю певних державних органів. Закріплення права громадян на звернення на рівні Конституції країни є проявом прагнення суспільства та уряду до розвитку цього інституту, зокрема до наповнення юридичним змістом відповідних гарантій реалізації наданих прав і свобод. Однак, аналіз змісту вищенаведених конституційних норм дозволяє твердити про недостатню конкретизацію і дає підстави погодитися з думкою Л. А. Лазаренко, яка наголошує, що Конституція називає лише пропозиції та заяви (стаття 47), проте нічого не говорилося про скарги, клопотання,23 зауваження.

Як вважає Н. Б. Писаренко, незважаючи на наявність окремих неузгод- женостей, конституційні норми стали тим підґрунтям, на якому в подальшому здійснювалося вироблення пропозицій щодо чіткого законодавчого врегулювання відносин, які виникають у зв’язку з прийманням, розглядом і вирішенням різних видів звернень громадян. На цьому етапі відбулися докорінні зміни державної політики у напрямі створення гарантій прав особи та створення механізму, який дозволяв би кожній людині безперешкодно та ефективно захистити свої інтереси, а також брати активну участь у розгляді звернень і прийнятті рішень, які стосуються її особистих прав24.

Радянські науковці, праці яких справили найбільший вплив на подальше становлення засад нормативно-правового регулювання реалізації громадянами права на звернення, наголошували, що «подібний, гарантований Конституцією СРСР оперативний і демократичний порядок розгляду і вирішення пропозицій, заяв і скарг громадян не є відомим буржуазному законодавству. Воно передбачає “право петицій”, але не покладає на державні органи і посадових осіб обов’язку у встановлений термін приймати за ними рішення»25. Таке твердження було цілком обґрунтованим, оскільки в тогочасному законодавстві багатьох країн виступи у друкованих засобах масової інформації взагалі не розглядалися як підстави для будь-яких обов’ язкових дій посадових осіб. Втім, як зазначає О. О. Мирошниченко, тлумачення такого права з позицій