Адміністративне право Німеччини

Правове становище державних службовців земель у Німеччині та підпорядкованих цим органам земель комунального самоврядування безпосередньо регулюється їх власними законодавчими актами, при цьому Федерація має право приймати нормативні акти, що встановлюють лише рамкові розпорядження і норми. Проте в даному випадку є два обмеження:

- у виданні федеральних нормативних актів повинна бути реальна потреба, тобто прийняття закону обумовлене необхідністю врегулювання відносин на державній службі;

- встановлюються тільки ті рамкові нормативні акти та приписи, які не зачіпають прав і свобод громадян, а відносяться лише до визначення правового становища державних службовців.

У Німеччині, протягом кількох років іде дискусія про ліквідацію чиновників, тобто спеціального виду державних службовців, які мають особливий статус. Як правило, ці вимоги обгрунтовуються наявністю у чиновників багатьох «привілеїв», «неповоротким і громіздким персоналом управління», «численністю чиновників» і пр.

Світова практика реформування інституту державної служби показує, що в кожній країні, незважаючи на облік традиційних положень публічної служби, в прийнятих нових законах містяться певні особливості правового державно-службового регулювання. Відомий німецький вчений-адміністративістів професор У. Баттіс відзначає, що земельні закони про чиновників нових земель Німеччини не обмежуються простим перенесенням в прийняті закони «рамкових» положень федерального закону про чиновників, а враховують у різному обсязі особливі громадські та державні умови.

У західній теорії використовуються поняття «публічна служба», «професійне чиновництво», «чиновництво». Історично чиновництво створювалося для виконання службових обов'язків. У чиновному праві країн Західної Європи чиновника визначають як носія особливих державних функцій. Саме виходячи з цієї ознаки чиновники виділяються з числа інших осіб, які працюють за наймом в системі державної служби. Чиновник – носій публічно-правових функцій. Ця теорія отримала найбільш широке поширення в Західній Європі. У Німеччині чиновник – це особа, яка перебуває в особливих службових відносинах з державою (землею), причому ці відносини характеризуються виконанням державно-правових функцій і пов'язують чиновника з державою ставленням вірності (і довіри з боку держави, тобто наділення його особливими владними публічно-правовими повноваженнями).

Німецьке законодавство підрозділяє усіх фізичних осіб, які перебувають на державній службі, на чиновників, службовців і робітників. Чиновники – це особи, які виконують публічно-правові функції на службі у спілки (федерації), землі, органу самоврядування або в інших установах. Правове становище федеральних чиновників регулюється двома найважливішими законами: Федеральним законом про державних службовців і Федеральним законом про правове становище чиновників.

Землями Німеччини прийнято власні закони, що встановлюють правове становище чиновників землі; при цьому потрібно суворе відповідність цих законів положенням Закону. Особливі права і обов'язки чиновництва на відміну від інших осіб, які працюють за наймом, виражаються, наприклад, в порядку призначення на посаду (не шляхом укладання угоди про прийом на роботу, як для службовців) ; в порядку звільнення з посади (як правило, після досягнення певного віку з виходом на пенсію). Відповідальність за дії чиновників перед третіми особами у всіх випадках несуть установи публічного права – роботодавці чиновника, а справи про проступки чиновників по службі розглядаються особливими судами, але не судами з розгляду трудових спорів, як це має місце у відношенні робітників і службовців.

Чиновники обмежуються у праві вільного вираження думок: вони не мають права брати участь у страйках. На думку законодавців і теоретиків німецького адміністративного права, держава має повне право вимагати від чиновників політичної благонадійності та відданості, оскільки вони служать всьому народу, а не який-небудь політичної партії. В якості найважливішого принципу професійного чиновництва встановлюється позапартійність державної служби та чиновників.

Публічна служба в ФРН – це діяльність на службі юридичної особи публічного права. Під формальне поняття державної служби крім чиновників підпадають також судді, професійні солдати, солдати за контрактом на певний час і службовці разом з робітниками, які перебувають на службі юридичної особи публічного права. Чиновництво в землях ФРН (особливо у так званих старих землях ФРН) в силу численності поліцейських чиновників та вчителів (вчитель у Німеччині – чиновник) становить більшість, тобто чиновників більше, ніж просто службовців і робітників, зайнятих на державній службі.

Публічна служба в Німеччині – це професійна діяльність, яка полягає у виконанні певними суб'єктами публічно-правових функцій в органах федеральної державної влади, земельних органах, громадах та інших суб'єктах публічного права. До державної служби належать:

- професійні судді, які виконують функції правосуддя;

- професійні військові;

- міністри, члени дирекції федерального банку;

- чиновники, які здійснюють управлінські функції. Єдність державної служби Німеччини забезпечується спільною для всіх її рівнів і видів системою звань, чинів, рангів, єдиними правилами проходження служби, встановленими правами, обов'язками, обмеженнями і гарантіями, пенсійним забезпеченням та оплатою праці.

 

 

У Федеративній Республіці Німеччині поняття адміністративного права зв'язується з поняттям публічного управління, що розглядається як діяльність і функція організованої державою соціальної системи органів. Основоположник німецької школи адміністративного права Отто Мейєр визначав публічне управління «як діяльність держави щодо здійснення його цілей, за винятком законодавства і судочинства». До поняття публічного управління тісно примикає поняття публічно-правової діяльності, який виводиться методом виключення, обмежено по відношенню до «приватно» (або фіскальної) сфері, регульованої нормами цивільного права, де громадяни та юридичні особи виступають в їх взаємовідносинах з органами управління як рівноправних суб'єктів.

Приклади тлумачення поняття управління за допомогою методу виключення нерідко зустрічаються в німецькій правовій літературі. Так, словник адміністративного права ФРН виводить поняття адміністративного права із завдань управління і характеризує його як «публічне право, яке не є державним, конституційним чи процесуальним». В історичному аспекті у розвитку системи управління в Німеччині прийнято розрізняти три етапи:

- управління періоду абсолютизму в умовах поліцейської держави;

- управління періоду ліберального «правової держави»;

- управління періоду «суспільства споживання», «держави планованої економіки «.

Оскільки адміністративне право Німеччини до теперішнього часу несе на собі відбиток норматівізму, характерного для епохи ліберального правової держави, принципи соціальної держави повинні ставиться на перше місце у разі конфліктів, які повинен дозволяти законодавець. У розвитку принципів соціальної держави, що становлять наріжний камінь сучасного публічного управління ФРН і адміністративного права, велику роль відіграє Соціальний кодекс, який у своїй Загальної частини діє з 1976 р. Соціальне законодавство ФРН, галузі якого являють собою відокремлені від адміністративного права правові системи, передбачає, зокрема, право громадян на отримання юридичної допомоги та консультацій з питань, що відносяться до соціальних послуг, встановлює перелік соціальних послуг, порядок їх надання, а також обов'язки установ і відомств, які їх надають.

Конституцією ФРН поряд з принципом соціального держави також покладено в основу публічного управління принцип правової держави, що не виключає виконання адміністративним правом соціального функції. Навпаки, на думку юристів ФРН, адміністративне право традиційно виконує соціальну функцію першорядного значення. Таке багатозначне твердження має на увазі необхідність критичного підходу до розширення рамок наукового підходу до вивчення управління, перш за все за рахунок методів, розроблених в останні десятиліття американської наукою управління, в якій теорія адміністративного права не грала чільної ролі.

В даний час держава ФРН – правове держава, що встановлює досконалий захист прав особи від можливих порушень з боку публічного управління. При цьому прийнято посилатися на ст. 19 абз. 4 Основного закону (Конституція ФРН), відповідно до якої у разі будь-якого порушення прав особистості з боку органів публічного управління громадянин ФРН має право оскаржити ці дії адміністрації у встановленому юридичному порядку, тобто звертатися до судових інстанцій. З іншого боку, судові органи, посилаючись на конституційні положення, зобов'язані контролювати діяльність установ публічного управління, скасовуючи ті рішення, постанови та інші нормативні акти адміністрації, які суперечать праву та існуючих законів. У ФРН законодавчо врегульована можливість будь-якого громадянина домагатися в судовому порядку тих чи інших дій на свою користь з боку органів адміністрації.

 

 

1. История государства и права зарубежных стран / Под ред. О. А. Жидкова и И. А. Крашенинниковой. – Ч. 1, 2. – М., 2008.

2. Макарчук В. С. Загальна історія держави і права зарубіжних країн. – К., 2007.

3. Сборник документов по всеобщей истории государства и права / Сост. К. Е. Ливанцева. – Л., 2007.

4. Местное самоуправление в Германии (Германский Фонд международного правового сотрудничества). – М., 2009.

5. Хрестоматия по истории государства и права зарубежных стран / Под ред. З. М. Черниловского. – М., 2008.

6. Хома Н. М. Історія держави і права зарубіжних країн: Навчальний посібник. – К., 2009.

7. Шевченко О. О. Історія держави і права зарубіжних країн: Практикум. – Вид. 2-е. – К., 2008.