Виконавча влада: поняття і форми організації

Як ми бачимо, державне управління є більш широкою категорією, аніж власне виконавча влада. Водночас функціональна діяльність виконавчої влади практично є тотожною державному управлінню, яке обов’язково здійснюється на основі та в рамках виконання законів. Зазвичай, у такому випадку мова йде про прийняття спеціальних підзаконних нормативно-правових актів.

Ще з радянських часів виконавча влада розглядалася або як правозастосовна (функціональна характеристика), або як система органів державного управління (структурна характеристика).

При цьому застосування права зазвичай завершується виданням спеціальних актів [3, с. 470].

Виходячи з цього, виконавчу владу можна визначити як здатність та можливість держави в особі її органів нав’язувати свою волю об’єкту управління в економічній, соціально-культурній і адміністративно-політичній сферах шляхом застосування підзаконних нормативно-правових та правозастосовних актів.

Можна виділити виконавчу владу в широкому аспекті та виконавчу владу у вузькому аспекті.

Витоки того, що умовно можна назвати виконавчою владою в широкому аспекті, слід шукати у працях Дж. Лока та Ш. Л. Монтеск’є.

Дж. Лок, обґрунтовуючи необхідність поділу влади, писав: «Але через те, що закони, які створюються один раз і за короткий термін, мають постійну та незмінну силу і потребують неперервного виконання або нагляду за цим виконанням, необхідно, щоб завжди існувала влада, яка б наглядала за виконанням створених і чинних законів. З цієї причини законодавчу і виконавчу влади часто доводиться розділяти» [10, с. 207]. Водночас філософ виділяв федеративну владу, призначенням якої є «право війни та миру, право створювати коаліції та союзи й право вести справи з усіма особами та спільнотами поза межами даного спільнотворення». При цьому, на його думку федеративна і виконавча (охоплює виконання внутрішніх законів суспільства) влади «майже завжди об’єднані», тому що якщо «сила суспільства перебуватиме під різним командуванням», то «це може рано чи пізно спричинити безладдя та загибель» [10, с. 208].

Ще далі у цьому плані йде Ш. Л. Монтеск’є. У своєму трактаті «Про дух законів» філософ фактично наголошував на існуванні двох гілок влади: «У кожній державі є три види влади: влада законодавча, влада виконавча, що відає питанням міжнародного права, та влада виконавча, що відає питанням громадянськими... Останню можна назвати судовою, а другу – просто виконавчою владою держави» [11, с. 290].

Як ми бачимо, Ш. Л. Монтеск’є фактично виділяє дві гілки влади: законодавчу та виконавчу. При цьому виконавча влада Ш. Л. Монтеск’є відповідає федеративній владі Дж. Лока. Щодо виконавчої влади Дж. Лока, то вона частково співпадає із судовою владою Ш. Л. Монтеск’є. Можна припустити, що останній вважав єдиною внутрішньою функцією держави правосуддя. Проте реалії сьогодення не дозволяють нам погодитися з такою точкою зору, адже внутрішня політика держави є більш багатогранною.

Виходячи з усього вищенаведеного, можна припустити, що виконавча влада, реалізується у двох напрямках: зовнішньому (умовно цю гілку влади можна визначити як «федеративну»), спрямованому за межі країни, та внутрішньому, спрямованому всередину країни.

Виконавча влада, діяльність якої спрямована всередину країни, також є неоднаковою. Так, виділяють дві форми реалізації виконавчої влади: правову та організаційну.

Правова форма реалізації виконавчої влади втілюється у двох видах діяльності: правотворчість і застосування права. При цьому правотворча діяльність органів виконавчої влади реалізується в рамках так званої регламентарної влади – право уряду та інших органів виконавчої влади регулювати суспільні відносини нормативними актами (регламентами), юридична сила яких є нижчою за закони.

На нашу думку, є абсолютно вірною ідея щодо обмеження регламентарної влади. Цілком слушно зауважив доктор юридичних наук В. Сіренко: «Стосовно виконавчої влади існує обмеження відомчої нормотворчості та делегованого законодавства, затвердження принципу верховенства закону в реалізації виконавчої влади» [12, с. 126].

Регламентарна влада, застосування права та організаційна форма є тими напрямками, саме завдяки яким здійснюється поточне управління державними справами. Саме тому, на думку автора, виконавчу владу, діяльність якої спрямована всередину країни, слід визначити як управлінську.

Виходячи з усього вищенаведеного, можна зазначити, що за своїм спрямуванням виконавча влада поділяється на федеративну і управлінську.

Не меншу кількість питань піднімає проблематика організації виконавчої влади, адже на сьогодні відомі дві точки зору на неї. Зокрема відомий російський правознавець С. Котляревський виділяв три форми організації вищої виконавчої влади: монархічну, президентську та колегіальну [13, с. 179].

Відомий російський філософ О. Зинов’єв відкидає монархічну форму і виділяє лише дві: президентську та парламентську. При цьому за президентської системи «глава виконавчої влади (президент) обирається загальними виборами, значною мірою є незалежним від законодавчої влади, здійснює контроль над призначенням членів уряду (кабінету), може апелювати прямо до народу (референдум, плебісцит) « [14, с. 317]. За парламентської ж системи «глава виконавчої влади обирається законодавчими зборами, яке домінує» або «законодавча та виконавча влада зосереджені в руках кабінету, правляча партія вирішує, хто буде главою виконавчої влади» [14, с. 317]. При цьому філософ виділяє квазіпрезидентський варіант, за якого «виконавча влада також має свій «технічний» апарат з розподілом та ієрархією функцій і посад» [14, с. 317].

Як ми бачимо, О. Зинов’єв розглядає виконавчу владу виключно в контексті президентської (США), парламентської (Велика Британія та змішаної (Франція) систем правління. При цьому, на нашу думку, питання щодо виборів президента належать до його статусу не стільки як глави виконавчої влади, скільки як глави держави. Проте в контексті реалізації повноважень (залежність чи незалежність від парламенту) така класифікація може бути доречною.

На нашу думку, дійсно можна виділити дві форми організації виконавчої влади: одноосібну та колегіальну.

За одноосібною формою виконавча влада реалізується главою держави (президентом чи монархом), а за колегіальною – колегіальною інституцією (Кабінетом Міністрів). Зрозуміло, що в чистому вигляді означені форми зустрічаються дуже рідко, адже навіть в умовах абсолютних та, почасти, дуалістичних монархій глава держави приймає рішення з питань поточного державного управління після відповідних нарад та консультацій, що означає наявність колегіального елементу в організації виконавчої влади. В умовах колегіальної форми істотну роль відіграє прем’єр-міністр, що дозволяє нам наголошувати на існуванні певного одноосібного елементу при прийнятті рішень. Фактично ми можемо наголошувати на організації виконавчої влади в контексті форми правління. Так, одноосібна форма притаманна абсолютним та дуалістичним монархіям, президентським та президентсько-парламентським республікам. Колегіальна ж притаманна для парламентсько-президентських і парламентських республік, а також для парламентарних монархій і республік, які називають себе соціалістичними (хоча для останнього це здебільшого є формальним).

У свою чергу, колегіальна форма виконавчої влади може існувати у вигляді двох моделей. Згідно першої моделі рішення приймається главою держави, проте воно набуває чинності лише у випадку затвердження його відповідним підписом прем’єр-міністра або ж міністра, який відповідає за сферу, в якій глава держави прийняв рішення. Означене явище має назву контрасигнування, а тому означену модель колегіальної форми реалізації виконавчої влади можна визначити як контрасигнувальну.

Друга модель передбачає колегіальне прийняття рішення спеціально уповноваженим на те органом. Зазвичай такий орган визначається як кабінет міністрів, а тому означену модель можна визначити як кабінетну.

Висновки. Таким чином, виконавча влада займається поточним державним управлінням в економічній, соціально-культурній і адміністративно-політичній сферах. При цьому всередині країни вона розглядається як управлінська, а за її межами – як федеративна. За своєю організацією вона може бути одноосібною, контрасигнувальною та кабінетною.