Визначення адміністративного процесу: проблемні питання правової доктрини

 

Джафарова М. В.

 

Анотація. Стаття присвячена сучасним тенденціям щодо визначення поняття «адміністративний процес» в юридичній науці України.

Ключові слова: адміністративний процес, адміністративна наука, управлінська діяльність, судочинство, адміні- стративно-проце суальна діяльність.

Постановка проблеми. Проблематика адміністративного процесу привертала увагу вітчизняних вчених-адміністрати- вістів у різні часові періоди як на рівні дослідження окремих проблемних аспектів, так і на рівні ґрунтовних дисертаційних робіт. Як наслідок, адміністративно-правова наука збагатилася численними науковими доробками, в яких досліджувалися сутність та принципи адміністративного процесу, проблемні питання щодо його змістовного наповнення; здійснено неодноразові спроби розкрити правову природу адміністративного процесу та особливості його співвідношення з іншими процесуальними категоріями адміністративного права.

Стан наукового дослідження. Дослідженням питань про природу та поняття адміністративного процесу займались такі вчені, як: В. Б. Авер’янов, В. К. Колпаков, І. П. Голосніченко, А. Є. Луньов, О. М. Бандурка, М. М. Тищенко, В. Г Перепе- люк, О. В. Кузьменко, Т. О. Гуржій, А. Т. Комзюк, В. М. Бевзен- ко, Р С. Мельник, В. П. Тимощук, В. Д. Сорокін та багато інших. Проте, незважаючи на специфіку доктринальних досліджень феномену адміністративного процесу, характерним було і залишається невирішеним питання самого визначення даного явища, багато варіативність підходів до його тлумачення. Тобто питання про юридичну природу адміністративного процесу залишається спірним і, незважаючи на проведені дослідження, однозначного вирішення не знайшло й донині. Отже, враховуючи той факт, що в юридичній літературі серед науковців відсутня єдина і однозначна позиція на обсяг та змістовне значення адміністративного процесу, спробуємо з’ясувати визначення та особливості адміністративного процесу в системі вітчизняного адміністративного права.

Одразу зазначимо, що термін «адміністративний процес» має легальне закріплення на законодавчому рівні (ст. 3 Кодексу адміністративного судочинства України – далі КАСУ). Однак сутність адміністративного процесу, як юридичної категорії, ще досить неоднозначно визначається вітчизняними науковцями, на що вказують численні варіанти тлумачення даної категорії, які зустрічаються останнім часом на сторінках юридичних видань, де спостерігається поліваріантність: від традиційного розміщення цих питань у підручниках і посібниках з адміністративного права [1, с. 260-301], до підготовки та видання окремих навчальних продуктів з адміністративного процесу.

Проаналізуємо основні підходи вчених-адміністративістів на місце та зміст адміністративного процесу в системі вітчизняного адміністративного права.

Згідно з першим підходом до розуміння адміністративного процесу, який був запропонований ще у 60-ті роки минулого століття, останній являє собою врегульований нормами адміністративно-процесуального права порядок застосування заходів адміністративного примусу, зокрема, накладення адміністративних стягнень.

Названий підхід у фахових виданнях розглядають як вузький (юрисдикційний) підхід, у зв’язку з тим, що його прихильники під адміністративним процесом розуміють, перш за все, провадження у справах про адміністративні правопорушення. Так, свого часу Н. Г. Саліщева наголошувала на тому, що адміністративний процес знаходить своє втілення у діяльності державних органів стосовно розгляду спорів, які виникають при вирішенні індивідуальних справ і застосуванні заходів адміністративного примусу [2, с. 11-13]. Прибічниками концепції вузького підходу до розуміння змісту адміністративного процесу за радянських часів виступали такі вчені, як: А. А. Дьомін, М. І. Єропкін, А. П. Клюшніченко, Д. М. Овсянко та ін.

Ознайомлення із сучасними працями деяких вчених- адміністративістів також свідчить про підтримку вузького або юрисдикційного підходу. Наприклад, С. Стеценко пише, що адміністративний процес – це певний засіб забезпечення загальнообов’язковості реалізації норм матеріального права, а по-друге – це максимальний ступінь унормованості застосування державою адміністративного примусу [3, с. 41]. Вважаємо, що така позиція фактично ставить співвідношення таких категорій, як: «адміністративний процес» і «адміністративне провадження» як цілого та частини, що не узгоджується з уявленнями про ці юридичні категорії.

Цікавою є теза Т. О. Гуржій про те, що юрисдикційне уявлення про зміст адміністративного процесу має суттєві «уразливі», «слабкі» місця, а саме:

• з точки зору прихильників юрисдикційної концепції, адміністративний процес є діяльністю із застосування заходів адміністративного примусу. Насправді ж конфліктні ситуації виникають і у ході управлінських справ;
• послідовники даної концепції, як правило, відстоюють позицію, що адміністративним процесом охоплюється виключно неслужбова сфера адміністративних відносин, у дійсності службові і позаслужбові конфлікти та порядок їх вирішення можуть бути однаковими як за своїм характером, так і за змістом;
• вихідним принципом юрисдикційної концепції є загальне положення, що юридичний процес існує лише там, де наявний конфлікт із приводу права. Однак в українській юриспруденції дедалі більшого розвитку зазнає тенденція виділення таких видів юридичного процесу як законодавчий, бюджетний, господарський тощо, яким властиві ознаки, що підтверджують їх управлінську природу [4, с. 6-9].

Наголосимо, що прибічниками вузького підходу до змісту адміністративного процесу в основному зосереджується увага на адміністративно-правових відносинах, які складаються в юрисдикційній сфері, відмежовуючи виконавчо-розпорядчу, зокрема неконфліктну, діяльність державних органів на друге місце. Проте остання виступає значно необхідною у соціальній сфері, ніж заходи стосовно притягнення до адміністративної відповідальності.

Другий підхід до розуміння змісту адміністративного процесу складається у тому, що адміністративний процес розглядається як врегульований нормами адміністративно-процесуального права порядок розгляду індивідуально визначених справ у сфері виконавчо-розпорядчої діяльності органів державної влади. Такий підхід у юридичній літературі визначається як широкий або «управлінський».

Значну роботу у напрямку широкого підходу до розуміння поняття адміністративного процесу було здійснено С. С. Студени- кіним [5, с. 44],