Зарубіжний досвід організації функціонування місцевого самоврядування: імплементація в Україні

Характеризуючи розвиток інституту місцевого управління, слід зазначити, що він нерозривно пов’язаний із виникненням та еволюцією місцевого самоврядування як децентралізованої форми управління, розробкою теоретичних концепцій місцевого самоврядування, формуванням законодавства, що регулює муніципальну діяльність. Саме тому, потребують більш детального дослідження визначення таких дефініцій як «місцеве самоврядування» та «управління». Слід вказати, що місцеве самоврядування характеризується виборністю, його органи обираються безпосередньо громадянами та володіють певним комплексом повноважень та самостійністю. Місцеве управління здійснюють органи, які призначаються центральною владою.

Проведене дослідження надало можливість вважати місцеве самоврядування та управління базисом демократичного устрою суспільства, і від того, наскільки розвинута, активна і досконала муніципальна система, багато в чому залежить міцність демократичних інститутів і загальна політична стабільність у тій чи іншій державі. У ретроспективному плані муніципальна система отримала новий імпульс для свого розвитку з появою перших писаних конституцій. Порівнюючи конституції більшості держав світу, слід зазначити, що закріплені в них основні положення стосуються функціонування місцевого управління та самоврядування, а саме: головні принципи організації місцевого управління та самоврядування; основи адміністративно-територіального поділу; організаційні форми здійснення місцевого самоврядування та управління, основи їх компетенції, внутрішньої структури і взаємовідносин; роль і місце органів місцевої влади в політичній системі суспільства; адміністративний нагляд; гарантії місцевого самоврядування (конституційні, судові, законодавчі, матеріально-фінансові тощо) [5, с. 397-398].

Разом з тим, конституційно-правове регулювання питань місцевого управління та самоврядування у різних державах світу є неоднаковим. Зокрема, в країнах із федеративним устроєм національні конституції можуть регламентувати місцеве управління досить докладно (Австрія, Бразилія, Мексика), а можуть тільки згадувати про нього (ФРН) або взагалі не торкнутися цього питання, залишивши регулювання місцевого управління суто на розсуд суб’єктів федерації (Австралія, Канада, США, Швейцарія). Так, в Основному законі ФРН тільки констатується, що «у землях, округах і громадах народ повинен мати представництво, утворене загальними, прямими вільними, рівними і таємними виборами» (п. 1 ст. 28) [13]. У США повна залежність і похідність місцевих органів від штатів була сформульована ще у 1868 р. верховним суддею штату Айова Дж. Діллоном: «Муніципальні корпорації зобов’язані своїм утворенням і здобувають усі свої права і повноваження від легіслатур штатів» [3], т. зв. «правило Діллона». Положення, які регулюють місцеве управління, містяться в конституціях усіх штатів. Але ступінь урегульованості різних аспектів місцевого управління в окремих штатах неоднакова. Наприклад, конституції Алабами, Делаверу та Міссісіпі містять невелику кількість норм, які стосуються місцевих органів. І, навпаки, у конституціях Аляски, Іллінойсу та інших штатів закріплені не тільки основні принципи діяльності місцевих органів, але й норми, які регламентують внутрішню організацію муніципалітетів [4].

Заслуговує на увагу той факт, що в Основних законах таких унітарних держав, як Данія та Норвегія про місцеве управління взагалі нічого не сказано. Лаконічні в цьому питанні конституції Грузії та Франції. Водночас у новітніх конституціях інших країн місцевому управлінню присвячені цілі розділи (у хорватській – розділ «Устрій місцевого (локального) самоврядування», у болгарській – «місцеве самоврядування і місцева адміністрація», чеській – «Територіальне самоврядування «, Основний закон Монголії 1992 р. – Адміністративно-територіальні одиниці Монголії, їх управління») [5].

Крім того, конституції Італії 1947 р. (ст. 115, 116, 118, 199) [8], Іспанії 1978 р. (ст. 137) [7] та інших держав виокремлюють і певні специфічні принципи, які не лише торкаються функціонування місцевих органів влади, а й проголошують цілковиту автономію як неодмінний атрибут управління на місцях.

Розбудова системи місцевого самоврядування в Україні у контексті інтеграції в Європейський Союз потребує вдосконалення нормативно-правової регламентації правового статусу органів місцевого самоврядування та вдосконалення організаційної основи реалізації повноважень. Тому потребують нагального вирішення проблеми нормативно-правової, організаційно-правової, територіальної та матеріально-фінансової основ місцевого самоврядування в Україні.

Вартим уваги є той факт, що муніципальне управління може здійснюватися у різних організаційних формах, які в сукупності утворюють єдину модель системи місцевого самоврядування, за допомогою якої у рамках усієї країни вирішуються питання місцевого значення. Під моделлю місцевого самоуправління розуміється форма організації влади територіальною громадою з метою найбільш ефективного вирішення питань місцевого значення.

Існує декілька моделей, які істотно відрізняються одна від одної за принципами формування органів місцевого самоврядування, характеру їх взаємовідносин із органами державної влади, за формами взаємодії представницьких і виконавчо-розпорядних органів у системі місцевого самоврядування досвід яких може бути використаний в Україні [4, с. 169].

Перша з моделей – муніципальна (англосаксонська)  (виникла у Великобританії, потім була запозичена багатьма країнами, насамперед, колишніми британськими колоніями. Характерною особливістю такої моделі є: 1) значна автономія органів місцевого самоврядування; 2) відсутність на місцях повноважних представників центральної влади, які б опікали органи місцевого самоврядування; 3) виборність ряду посадових осіб місцевого самоврядування; 4) органи місцевого самоврядування можуть робити лише те, що прямо передбачено законом – це так званий позитивний принцип правового регулювання; 5) контроль за діяльністю органів місцевого самоврядування здійснюється переважно непрямим шляхом – через центральні міністерства, а також тут діє жорсткий судовий контроль).

Другою моделлю є біполярна, яка включає