Реформування інститутів публічної влади в Україні

Практика виділення об’єктних функцій державних органів склалася в межах радянської юридичної науки, яка відмовилась від будь-якого зв’язку з концепціями «буржуазного» державознавства і висувала на перший план класовий підхід до аналізу проблем держави та права. Функції держави, відповідно, визначались як головні напрямки діяльності держави, що виражають її класову сутність і призначення у суспільстві. Поряд з функціями держави у науковій літературі виділялися й функції її органів, однак принцип розподілу влад заперечувався як буржуазний, замість нього проголошувався принцип повновладдя Рад, а основні напрямки діяльності останніх визнавались первісними по відношенню до функцій усіх інших державних органів. Функції виконавчо-розпорядчих органів вважалися конкретизуючими функції Рад за окремими сферами державного і суспільного життя.

Нині в якості основних об’єктних функцій держави та її органів визнаються політична, економічна, соціальна, культурна, екологічна, оборонна, зовнішньополітична, зовнішньоекономічна, гуманітарна. За способами (формами) діяльності розрізняють законодавчу (нормотворчу), виконавчу, судову, установчу, контрольну та інтерпретаційну функції[22, c. 30].

Компетенція являє собою юридично встановлену «систему координат», за допомогою якої можна чітко встановити належність конкретної справи до «сфери володарювання» певного органу та конкретну роль останнього у вирішенні цієї справи. Елементами компетенції є юридичні явища, які дають можливість робити цілком певний висновок про «належність», правомочність владного органу у конкретних публічних правовідносинах. Ані функції, ані завдання зробити такий висновок можливості не дають. «Належність» органу визначається іншими двома чинниками: підвідомчістю і повноваженнями. Саме ці юридичні явища і є елементами компетенції органів публічної влади. Адже, аналізуючи законність дій органів влади, завжди виходять саме з двох критеріїв: чи входить дана справа у сферу «володарювання» цього органу та чи мав він право діяти саме таким чином.

Значна кількість органів мають тотожні повноваження (наприклад, міністерства), але компетенція кожного з них суворо індивідуальна завдяки відмінностям у підвідомчості. В той же час предмети відання деяких органів частково перетинаються (наприклад, сфера забезпечення обороноздатності та національної безпеки України), але повноваження цих органів у «спільних» сферах є виключно індивідуальними, неповторними, а тому ніякої «конкуренції компетенцій» не відбувається.

Повноваження державного органу є його «правообов’язками», оскільки за наявності необхідних юридичних фактів орган не може не реалізувати свої повноваження, водночас виступаючи як носій суб’єктивного права стосовно підвладного суб’єкта. Недарма законодавство для визначення конкретних повноважень владного органу використовує дієслова у третій особі однини: «призначає», «координує», «керує» тощо. Адже саме така форма дає можливість найбільш точно висловити «двоїсту» сутність зазначених повноважень: вказати права органу, водночас даючи зрозуміти неприпустимість їхнього незастосування. При цьому слід мати на увазі, що, як цілком слушно зауважують А. Ф. Ноздрачов і Ю. А. Тихомиров, «орган є «правозобов’язаним» не тільки перед державою і перед суспільством, але й перед громадянином», що знайшло своє закріплення у ч. 2 ст. 3 Конституції України.

У сучасній державознавчій літературі та чинному законодавстві терміни «підвідомчість», «предмети відання» і «коло підвідомчих справ» використовуються як рівнозначні. Саме у такому значенні використовується термін «підвідомчість» у ЦПК України (Глава 3), КпАП України (Глава 17) та в кількох інших нормативних актах. На мій погляд, таке ототожнення понять є не зовсім коректним, оскільки зміст вказаних термінів дещо не співпадає. Підвідомчість є родовим поняттям, а предмети відання – видовим, більш вузьким за змістом.

Підвідомчість – це юридична вказівка на коло суспільних публічно-правових відносин, повноправним суб’єктом яких виступає конкретний орган публічної влади. Але точність такої вказівки може бути досягнена лише шляхом визначення якісної (змістовної) та кількісної (територіальної) специфіки певних відносин. Юридична вказівка на особливості змісту цих відносин якраз і являє собою предмети відання, але сама по собі така вказівка не надає необхідної точності й повноти для характеристики підвідомчих правовідносин, оскільки містить у собі загрозу територіального «перехрещення» повноважень різних органів. Тому другим елементом підвідомчості є територіальна підвідомчість. Територіальний показник використовується законодавцем як один із засобів (поряд з предметами відання) для визначення сфери суспільних відносин, повноважним суб’єктом яких виступає конкретний орган публічної влади, і розмежування компетенції органів, що виконують однорідні функції, мають рівний правовий статус або тотожні повноваження в однорідних за змістом правовідносинах[21, c. 32].

На жаль, на внутрішню структуру підвідомчості досі не зверталося достатньої уваги у спеціальній літературі, а її складові елементи здебільшого розглядалися у відриві один від одного. Так, досить розповсюдженим у сучасному державознавстві є судження про те, що за характером повноважень органи державної (зокрема виконавчої) влади поділяються на органи загальної компетенції і органи спеціальної компетенції. Насправді, у цьому випадку критерієм розподілу виступає не характер повноважень, а широта предметної підвідомчості (предметна спеціалізація) органу публічної влади.

У свою чергу, питання про територіальне розмежування компетенції розглядається переважно у зв’язку з проблемою форми державного та адміністративно-територіального устрою, головним чином в аспекті розмежування компетенції між центральними та місцевими органами виконавчої влади. Головна хиба такого підходу полягає у відриві даного питання від загальної проблеми визначення структури компетенції органів публічної влади, що призводить до неточних висновків. Адже мова весь час йде про розмежування повноважень, хоча у більшості випадків насправді проблема полягає не тільки у конкретних повноваженнях, а й