Реформування інститутів публічної влади в Україні

Водночас проблематика актів місцевого самоврядування, незважаючи на її важливе теоретичне та практичне значення, ще недостатньо розроблена вітчизняною юридичною наукою. Це, зокрема, стосується питань, пов'язаних з визначенням кола суб'єктів місцевої (муніципальної) правотворчості, ієрархією таких актів за юридичною силою, їх предметом, процедурою скасування тощо. Поза увагою дослідників фактично залишаються й питання юридичної сили, предмету, порядку розробки та прийняття найважливішого акта місцевого самоврядування – статуту територіальної громади, що суттєво стримує процес його запровадження в муніципальну практику.

Статути територіальних громад свого часу відіграли надзвичайно важливу роль в історії становлення та розвитку сучасних форм місцевого самоврядування. Так, саме з появою статутів (хартій) міст пов'язують виникнення передвісника сучасного місцевого самоврядування – комунального самоврядування в країнах Західної Європи в ході так званих комунальних революцій (XI – XII ст.).

Перші хартії середньовічних міст Італії (Мантуя – 1014, Феррара -1055, Піза – 1081, Кремона – 1114), Франції (Сент-Омер – 1127, Бове -1182, Камбре- 1184, Арбуа – 1282), Англії (Лондон – 1129) виступали своєрідним засобом «юридизації» комунальної форми місцевого самоврядування, а їх метою було закріплення прав (у першу чергу, права на створення виборних органів міського самоврядування) та привілеїв міської громади (комуни) ; особистої свободи та майнових прав її членів; демократичної, побудованої на засадах виборності, системи управління місцевими справами; повноважень, структури та порядку формування органів міського самоврядування.

Процес творення статутів (хартій) міст відбувався двома шляхами: у містах, які виборювали свої самоврядні права силою зброї (Італія, Франція), він протікав на основі кодифікації норм, прийнятих органами міського самоврядування (міськими радами) та норм звичаєвого права; у містах, яким вільності та привілеї були пожалувані зверху, хартії дарувалися верховною державною владою в особі імператора чи короля (Англія, Німеччина, скандинавські країни) або церковною владою (Франція) [24, c. 33].

У багатьох середньовічних українських містах роль подібних хартій відігравали так звані «уставні грамоти великих князів литовських та королів польських», якими за часів входження українських земель до Литовське-Руської держави та Королівства Польського надавалося магдебурзьке право, пожалування якого місту означало відміну дії звичаєвих норм, виведення міста з-під юрисдикції місцевої адміністрації (намісників, воєвод тощо) і запровадження міського самоврядування з виборною адміністрацією та виборним судом.

Сьогодні статути територіальної громади також досить поширені в країнах Європи та Америки, хоча й виконують дещо інші функції, ніж статути (хартії) міст середньовічної Європи.

Для сучасної муніципальної практики характерним є велике різноманіття статутів, які розрізняються за формою, змістом, порядком прийняття, юридичною силою. Наприклад, лише в США сьогодні поширено чотири типи статутних документів, в основу класифікації яких покладено характер функцій місцевого самоврядування.

В Україні статут не є необхідним атрибутом територіальної громади. Як і в США, територіальна громада ухвалює статут на власний розсуд. Проте мета прийняття статуту в Україні принципово інша, ніж, скажімо, у США чи Росії. Так, вона не може бути пов'язана з вибором моделі місцевого самоврядування, – в Україні на законодавчому рівні закріплена єдина уніфікована модель, або з визначенням порядку формування органів місцевого самоврядування чи встановлення їх найменування – ці питання також вичерпно врегульовані законом[25, c. 50].

У загальних рисах мета статуту територіальної громади окреслена в ст. 19 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», це врахування історичних, національно-культурних, соціально-економічних та інших особливостей здійснення місцевого самоврядування.

Законодавство України обмежується лише загальним посиланням на мету прийняття статуту, не конкретизуючи питання організації та функціонування місцевого самоврядування, регламентація яких потребує врахування історичних, національно-культурних, соціально-економічних та інших особливостей. Крім того Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» практично не визначає предмета статуту[2, c. 1].

Подібна законодавча невизначеність може бути причиною сумніву щодо потреби в статуті територіальної громади в умовах максимальної законодавчої уніфікації моделі місцевого самоврядування та детальної регламентації структури органів місцевого самоврядування, їх повноважень та форм роботи. Але статут потрібний, і насамперед з огляду на те, що його прийняття дозволить ліквідувати існуючі прогалини в правовій регламентації питань організації місцевого самоврядування в Україні, що сприятиме формуванню належного правового поля для проведення адміністративної та муніципальної реформ.

Зокрема, статут сприятиме процесу формування територіальної громади (комунізації), тобто спільноти (а не просто сукупності, як це фактично є сьогодні) людей – жителів населеного пункту, об'єднаних необхідністю вирішення спільних питань. Ця проблема сьогодні набуває першочергового значення і її розв'язання значною мірою буде визначати перспективи становлення та розвитку місцевого самоврядування в Україні, перехід від декларування до реального втілення в життя децентралізованої демократичної системи територіальної організації влади, засади якої визначені Конституцією України[24, c. 40].

Статут територіальної громади займає особливе місце в системі актів місцевого самоврядування – це основний акт локальної нормотворчості й він повинен мати більш високу юридичну силу стосовно всіх інших актів, які приймаються в системі місцевого самоврядування. Така юридична сила статуту вимагає особливої процедури його прийняття.

Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачає, що статут територіальної громади ухвалюється відповідною радою в звичайному порядку, тобто таким чином, як і будь-яке інше рішення ради. Такий підхід зменшує роль територіальної громади в регламентації питань