Реформування інститутів публічної влади в Україні

Чільне місце при нормативному закріпленні конституційних положень територіальної організації влади відведене проблемам взаємовідносин місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування. Насамперед, п. 6 та п. 7 ст. 119 Конституції покладають на місцеві органи виконавчої влади обов'язок організації взаємодії з органами місцевого самоврядування та реалізацію делегованих відповідними радами владних повноважень. В частині виконання останніх повноважень місцеві державні адміністрації підзвітні та підконтрольні відповідно обласним та районним радам. Така ж позиція прослідковується при закріпленні норм у відповідних проектах законів, покликаних конкретизувати зазначені конституційні приписи. Зокрема, в проекті Закону «Про обласну Київську та Севастопольську міську державну адміністрацію» прямо вказується на здійснення держадміністраціями делегованих владних повноважень відповідних рад, зазначається ряд особливостей у відносинах між двома владними місцевими інституціями[7, c. 30].

Проте якщо вдатися до теоретичного обґрунтування останніх положень Конституції та відповідних проектів законів, то вони суперечать усталеним теоретичним конструкціям. Дійсно, будь-яка територіальна громада, як і будь-яка держава, має відповідну територію, населення та самостійну владу. Але така громада відрізняється за своєю природою від державних інституцій тим, що владі громади ніколи не належить первісне не делеговане державою право владарювати. Влада, яка належить громаді, є завжди влада похідна, в тому числі і право владарювання, яке дароване їй з боку держави як «індивідуальне» право. Власне право громади ніколи не було її первісним правом. В той же час територія громади є передовсім державною територією, її населення є громадянами держави, а її похідна влада підкорена владі держави. Разом з тим не слід забувати, що громада наділяється з боку держави саме правом владарювати, тобто їй делегована влада в такій формі, що вона має всі підстави на здійснення цих прав. Причому делегована влада дається громаді не тільки в інтересах держави, але й у її власних інтересах[23, c. 12].

Виходячи з викладених теоретичних міркувань, важко уявити, як орган місцевого самоврядування, наділений похідними владними повноваженнями, може їх передати органу державної влади, в якого такі повноваження випливають з самої природи цієї влади. На похідність владних повноважень органів місцевого самоврядування вказує і ч. З ст. 143 Конституції, яка встановлює делегування повноважень органів виконавчої влади органам місцевого самоврядування. Останні з питань здійснення ними делегованих повноважень підзвітні та підконтрольні відповідним органам виконавчої влади. Говорячи про взаємодію двох зазначених місцевих інституцій, слід зазначити, що обласна (районна) рада може висловити недовіру голові відповідної держадміністрації, на підставі чого Президент приймає рішення і дає обґрунтовану відповідь. Якщо ж недовіру голові висловили дві третини депутатів від складу відповідної ради, Президент приймає рішення про відставку голови місцевої держадміністрації. На жаль, на конституційному рівні не зафіксовано, що «компетенційні» спори між місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування вирішуватимуться судовими органами. Стаття 145 Конституції не розв'язує зазначеної проблеми. Проте Конституція створила всі об'єктивні умови для подальшої нормативної фіксації відповідних норм. Цілком слушно в цьому зв'язку вказується на необхідність багаторівневого поділу предметів правового регулювання.

Одним з важливих напрямів адміністративної реформи в Україні має стати вдосконалення системи територіальної організації влади, пов'язане з перебудовою системи місцевих органів виконавчої влади та системи місцевого самоврядування, подальшою децентралізацією й деконцентрацією управління та поступовою передачею функцій і повноважень виконавчої влади до сфери компетенції місцевого самоврядування[12, c. 20].

Визначаючи природу місцевого самоврядування як специфічну форму публічної влади територіальної громади, Конституція України, Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» закріплюють принципи його правової, організаційної та фінансової самостійності.

У свою чергу правова автономність місцевого самоврядування пов'язана як з необхідністю закріплення функцій і повноважень місцевого самоврядування законодавчим шляхом, окремо від повноважень органів виконавчої влади, так і з правом територіальної громади, органів місцевого самоврядування видавати власні нормативно-правові акти – акти місцевого самоврядування (муніципальні акти) (Під актами місцевого самоврядування слід розуміти владний припис уповноваженого суб'єкта місцевого самоврядування, який відповідно до закону регулює відносини у сфері місцевого самоврядування шляхом встановлення, зміни чи відміни правових норм). Реалізація цього права є своєрідним засобом саморегуляції територіальної громади, системи місцевого самоврядування. Стаття 144 Конституції України визначає, що органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов'язковими для виконання на відповідній території. Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» (ст. 7) також закріплює право територіальної громади приймати обов'язкові для виконання рішення на місцевих референдумах [20, c. 43].

Таким чином, акти місцевого самоврядування, поряд із Конституцією і законами України, відповідними міжнародно-правовими документами (наприклад Європейською хартією місцевого самоврядування), указами Президента України та постановами Кабінету Міністрів України, актами органів виконавчої влади виступають важливим і необхідним елементом правової основи місцевого самоврядування. Вони утворюють самостійну підсистему підзаконних нормативних актів в Україні, самостійність якої обумовлена тим, що органи місцевого самоврядування згідно зі ст. 5 Конституції України не входять до системи органів державної влади.

Актами місцевого самоврядування встановлюються обов'язкові для населення, органів, установ та організацій в межах відповідної території норми права. Предметом цих актів можуть бути окремі питання статусу органів та посадових осіб місцевого самоврядування, організації їх діяльності, управління комунальною власністю та статусу окремих об'єктів комунальної власності, місцевих податків і зборів, участі громадян та їх об'єднань у реалізації повноважень місцевого самоврядування тощо. Суттєву роль акти місцевого самоврядування можуть