Представительная (законодательная) власть в федеративных государствах

Иерархическая структура государственной власти в федерации не лишает субъект федерации определенной степени самостоятельности Теоретически самостоятельность государственной власти субъектов федерации проистекает из того, что именно они являются системообразующими элементами федерации . Источник государственной власти субъектов может быть неодинаков Если субъекты создают при объединении саму федерацию, то они наделяют государственной властью возникшее новое образование, оставляя ее определенную часть у себя (это первоначальная государственная власть) Если федерация создается «сверху», то субъекты наделяются государственной властью федерацией, и тогда их власть становится производной, но в любом случае она обладает самостоятельностью.

Федеральная государственная власть, государственные органы федерации представляют общество всей страны, а власть субъекта федерации — это власть части данного общества . Естественно, что они соотносятся как целое и его часть . С точки зрения теории систем, хотя часть (элементы системы) влияет на целое, она подчинена общесистемным связям и отношениям, действует (должна действовать) в соответствии с ними Это означает, в частности, верховенство государственной власти федерации, установление основ единого общественного, государственного и правового порядка во всех субъектах федерации.

Достаточно острой является проблема разграничения предметов ведения и полномочий в федеративных государствах между федерацией и ее субъектами.

С одной стороны, федеральные органы стремятся к сохранению единства государства и реализации стоящих перед обществом целей С другой стороны, государственные органы субъектов пытаются обеспечить для себя предметы ведения и полномочия, достаточные для реализации стоящих перед ними задач, определяемых, прежде всего, интересами этих субъектов как частей, образующих федерацию.

Вместе с тем в литературе отмечается (и с этим следует согласиться), что можно выделить пять основных способов разграничения предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами:

- Конституция РФ устанавливает исключительную компетенцию федерации, а все остальные вопросы относит к ведению ее субъектов;

- устанавливается исключительная компетенция субъектов федерации, в которую федеральные органы не могут вмешиваться . Это довольно редкий способ разграничения предметов ведения между федерацией и ее субъектами, и поэтому он используется как частный случай наряду с другими (конституции США, Швейцарии и ряда других стран);

- Конституции РФ устанавливает две сферы компетенции: федерации и ее субъектов . При этом способе особое значение приобретает вопрос об остаточных полномочиях, не упомянутых ни в том, ни в другом перечне, поэтому в конституции может содержаться специальная оговорка, согласно которой не названные в конституции полномочия могут быть отнесены к компетенции либо федерации, либо ее субъектов;

- определяются три сферы компетенции: федерации, ее субъектов и совместная компетенция федерации и субъектов Сфера совместной компетенции часто называется в конституциях и теории правовой науки «совпадающей» или «конкурирующей» . В сфере совпадающей компетенции действует принцип «верховенства федерального права»: закон федерации имеет преимущество, а субъекты могут издавать законы по тому или иному вопросу в том случае, если данные отношения не урегулированы федеральным законом;

- Конституция РФ дает перечень только двух сфер компетенции: федеральной и совместной . Перечня исключительных полномочий не существует. Конституция РФ содержит общую формулировку: все вопросы, которые не вошли в указанные два перечня (остаточные полномочия), относятся к исключительному ведению субъектов федерации, и в этой сфере закон субъекта федерации имеет преимущество по отношению к федеральному закону, т е действует закон субъекта, а не федеральный закон.

В Российской Федерации согласно ст. 71, 72 и 73 Конституции РФ применяется «двучленный» способ разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами с определенными признаками «трехчленного» способа. Можно отметить, что в предмет ведения субъектов Российской Федерации согласно ст. 73 Конституции РФ входят остаточные полномочия, то есть прямо не отнесенные к исключительным предметам ведения Российской Федерации (ст 71 Конституции РФ), а также не обозначенные в предметах совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст 72 Конституции РФ) Данную модель разграничения предметов ведения можно было бы даже назвать излишне «центристской», однако все же следует принимать во внимание тот факт, что остаточные полномочия, не имея прямого закрепления в Основном Законе, дают субъектам РФ большой простор для законотворчества К тому же нельзя забывать и о том, что в сфере «конкурирующей» компетенции до принятия федерального закона могут приниматься нормативные правовые акты субъектов, действующие до момнта вступления в силу закона на федеральном уровне.

Таким образом, можно отметить, что при формировании органов государственной власти субъектов Российской Федерации российскими законодателями за основу были взяты модели организации власти многих зарубежных государств Так, согласно Конституции РФ 1993 г. субъекты федерации не обязаны при формировании органов государственной власти копировать структуру федерального парламента. Данное положение подтверждается мировым опытом: субъекты федеративных государств не всегда формируют законодательные органы по аналогии с федеральными. Например, в США конгрессы всех штатов, кроме одного (Небраска),— двухпалатные, а в ФРГ парламенты всех земель, кроме одной (Бавария),— однопалатные. Штаты Индии имеют и однопалатные, и двухпалатные парламенты, как и кантоны Швейцарии . Однако нельзя не отметить, что Россия в своем федеративном устройстве имеет собственные, только ей свойственные особенности построения вертикали власти как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов

Рассматривая место представительных (законодательных) органов государственной власти федерации и ее субъектов в общей системе органов государственной власти, следует отметить, что законодательный орган, являясь одновременно представительным, выполняет важную роль в демократическом развитии государства. Представительный орган посредством законов выражает волю избирателей, проживающих на территории всего государства или соответствующего региона, во всем многообразии их социальных интересов, являясь при этом своеобразным средством коммуникации между гражданским обществом и центральной государственной властью для обсуждения жизненно важных вопросов региона.

Поэтому представительные (законодательные) органы получили свое закрепление в системе государственной власти не только на уровне федерации, но и на региональном уровне Данный институт всегда занимал главенствующее место в системе разделения властей, обеспечивая демократизм и легитимность государственной власти и в федерации, и в составляющих ее субъектах.

 

Джефферсон Т. Автобиография . Л . , 1990. С . 78.

Токвиль А. Демократия в Америке . М . , 1992. С . 63 .

Атаманчук Г.В. Новое государство: поиски, иллюзии, возможности. М., 1996. С . 109.

Проблемы и перспективы развития российского федерализма: Сб. материалов всерос . науч . - практ. конф . Екатеринбург, 1998.

Чиркин В. Е. Конституционное право зарубежных стран. М . , 2001 . С . 183.