Актуальні питання визначення підсудності адміністративних справ за участю органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб

Спірні питання, пов’язані з діяльністю органів місцевого самоврядування як суб’єктів адміністративного права України, розглядаються в порядку адміністративного судочинства місцевими загальними судами як адміністративними судами та адміністративними судами України. Однією з підстав, використаних у КАС України під час формулювання правил визначення предметної підсудності справ, є суб’єктний критерій. Так, у п. 1 ч. 1 ст. 18 КАС України вказано на категорію справ, у яких однією зі сторін спору є орган чи посадова особа місцевого самоврядування, посадова чи службова особа органу місцевого самоврядування. Аналіз цієї адміністративно-процесуальної норми дозволяє стверджувати, що до місцевих загальних судів як адміністративних можуть бути оскаржені рішення, дії чи бездіяльність таких установ та осіб: 1) органів місцевого самоврядування; 2) посадових осіб місцевого самоврядування; 3) посадових осіб органів місцевого самоврядування; 4) службових осіб органів місцевого самоврядування. З’ясування змісту й обсягу наведених правових понять становить як теоретичний, так і практичний інтерес.

У юридичній науці відсутнє єдине розуміння поняття «орган». Проте, узагальнюючи різні дефініції, можна виокремити характерні для органу ознаки, а саме: створення через певну процедуру, у тому числі через обрання представників органу; наділення повноваженнями; наявність визначеної структури; виконання функцій відповідно до призначення. Заслуговує на увагу думка В. В. Кравченка про те, що орган місцевого самоврядування – це організаційно самостійний елемент системи місцевого самоврядування, який утримується за рахунок коштів бюджетів місцевого самоврядування, районних, обласних бюджетів та являє собою колектив громадян України – депутатів місцевої ради або службовців органів місцевого самоврядування, – заснований у встановленому законом порядку для виконання завдань і функцій місцевого самоврядування, наділений із цією метою відповідними владними повноваженнями, що реалізуються у визначених законом правових та організаційних формах в інтересах відповідної територіальної громади (територіальних громад) [10, с. 461].

З огляду на це територіальну громаду не можна вважати органом, адже навіть її сутність у законодавстві розкривається через термін «жителі», їй не притаманні окреслені ознаки. З наведеного переліку до органів місцевого самоврядування можна віднести ради (сільську, селищну, міську, районну, обласну, районну в місті – у разі утворення), їх виконавчі органи та органи самоорганізації населення. Що стосується останніх, то відповідно до Закону України «Про органи самоорганізації населення» такі органи створюються за відповідною процедурою, легалізуються та в певних випадках набувають статусу юридичної особи. До них віднесено будинкові, вуличні, квартальні комітети, комітети мікрорайонів, районів у містах, сільські та селищні комітети. Ці органи наділяються владними повноваженнями, їм навіть може делегуватися частина компетенції інших органів місцевого самоврядування. Очевидно, що вони є тими суб’єктами, чиї рішення, дії чи бездіяльність можуть бути оскаржені до суду, про що прямо сказано в ч. 1 ст. 28 Закону України «Про органи самоорганізації» [11, с. 79].

При цьому використання в КАС України таких понять, як «посадова особа місцевого самоврядування» та «посадова особа органу місцевого самоврядування», не відповідає термінології законодавства про місцеве самоврядування. Так, у ст. 1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та ст. 2 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» наведено дефініцію поняття посадової особи місцевого самоврядування: особа, яка працює в органах місцевого самоврядування, має відповідні посадові повноваження щодо здійснення організаційно-розпорядчих і консультативно-дорадчих функцій та отримує заробітну плату за рахунок місцевого бюджету [8, с. 139]. Із цього постає, що обидва поняття є дещо схожими. Принаймні чіткого їх розмежування не наведено.

На окрему увагу заслуговує розгляд питання про службову особу органу місцевого самоврядування. Хоча в конституційних нормах вжито поняття «службова особа», чинне законодавство, яке регламентує відносини в управлінській сфері, не містить його дефініції. У науковій юридичній літературі сутність цього поняття найбільш вдало розкрито В. Б. Авер’яновим. За його твердженням, службові особи наділяються функціональною владою, що забезпечує практичне здійснення службових завдань та окремих функцій управління. Вони є представниками так званої адміністративної влади, а тому їхні дії зумовлюють юридичні наслідки для фізичних і юридичних осіб, які не перебувають із ними в службово-правових відносинах. Службові особи також мають право застосовувати заходи адміністративного примусу до учасників правовідносин, які порушують нормативно встановлені правила поведінки [11, с. 80].

Законодавчими актами, якими закріплюються повноваження органів місцевого самоврядування, встановлено, що ці органи мають право здійснювати функції контролю та обліку. Навіть у Законі України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 5 квітня 2007 р. до тих, хто виявляє й запобігає порушенням із боку суб’єктів господарювання, віднесено представників місцевого самоврядування. Особи, які реалізують функції контролю й обліку від імені органів місцевого самоврядування, за своїм статусом є їх службовими особами. Імовірно, що це особи, які обіймають, відповідно до ст. 14 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування», посади спеціалістів виконавчих органів сільських, селищних, міських рад. Отже, у законодавстві про місцеве самоврядування поряд із визначенням посадової особи необхідно закріпити дефініцію поняття службової особи. За таких умов не виникало б питань щодо правильного застосування норми п. 1 ч. 1 ст. 18 КАС України, якою, як уже відмічалось, до предметної підсудності місцевих загальних судів як адміністративних віднесено спори