Юрисдикція адміністративних судів України

По-друге, закриття провадження в адміністративній справі, де предметом оскарження є рішення суб’єкта владних повноважень, на тій підставі, що справу начебто не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства, як зробив це Верховний Суд, викликає здивування і нерозуміння, оскільки п. 1 ч. 1 ст. 17 Кодексу адміністративного судочинства прямо відносить такі справи до компетенції адміністративних судів. По суті, це є відмовою у праві на розгляд справи у тому суді, до компетенції якого її віднесено законом. Фактично, всупереч закону, відбувається значне звуження адміністративної юрисдикції, адже справи щодо оскарження рішень суб’єктів владних повноважень, які у той чи інший спосіб стосуються цивільних прав, складають значну частку у структурі адміністративних справ.

По-третє, позиція Верховного Суду суттєво звужує процесуальні механізми захисту прав особи. Вона позбавляє особу захищати свої цивільні права в адміністративному суді, навіть якщо ці права порушено суб’єктом владних повноважень у публічно-правових відносинах. Цивільне ж судочинство не пристосовано до розгляду справ проти суб’єктів владних повноважень. Там немає спеціальних критеріїв для оцінки рішень, дій чи бездіяльності суб’єкта владних повноважень, не діє принцип офіційності, немає презумпції вини суб’єкта владних повноважень тощо, тобто відсутні ті процесуальні гарантії захисту порушених прав, які є в адміністративному судочинстві.

Таким чином, у спірних випадках вид юрисдикції – адміністративна чи цивільна (господарська) – повинен визначатися характером позовних вимог і тим, до кого вони спрямовані. Слід звернути увагу на те, що вимоги до суб’єкта владних повноважень про скасування рішення суб’єкта владних повноважень і вимоги до особи про визнання права власності не можуть бути об’єднані в одній позовній заяві. Якщо це сталося, залежно від того, чи подано позов за правилами адміністративного або цивільного судочинства, суд повинен відмовити у відкритті провадження за вимогами, які не можна розглядати в порядку відповідного судочинства.

Для визначення компетенції адміністративних судів Кодекс адміністративного судочинства увів у законодавчий обіг поняття адміністративного договору. Це поняття досить поширене у зарубіжній практиці (Франція, Німеччина та ін.), йому все більше уваги надають вітчизняні науковці. За визначенням ст. 3 Кодексу адміністративного судочинства, адміністративним договором є «дво- або багатостороння угода, зміст якої складають права та обов’язки сторін, що випливають із владних управлінських функцій суб’єкта владних повноважень, який є однією із сторін угоди». Із наведеного визначення випливають такі ознаки адміністративного договору:

суб’єктна – обов’язковою стороною у ньому є суб’єкт владних повноважень (іншою стороною чи іншими сторонами можуть бути як суб’єкти владних повноважень, так і інші учасники правовідносин) ;

предметна – його змістом (предметом) є права та обов’язки сторін, що випливають із владних управлінських функцій суб’єкта владних повноважень. [15, c. 13]

Наведені ознаки адміністративного договору є достатніми, але не вичерпними. Наприклад, для адміністративного договору не властиві у повній мірі засади вільного волевиявлення, свободи договору, юридичної рівності, що характерні для регулювання цивільних договорів. Адміністративні договори, на відміну від цивільних, слугують забезпеченню перш за все публічних, а не приватних інтересів (хоч це аж ніяк не заперечує можливості реалізації однієї зі сторін своїх приватних інтересів).

Незважаючи на те, що крім Кодексу адміністративного судочинства, жоден інший законодавчий акт в Україні поки що не оперує поняттям «адміністративний договір», це не означає, що такого явища як адміністративний договір в Україні нема. Можливість укладення договорів за участю суб’єктів владних повноважень щодо здійснення їх компетенції передбачена у чинному законодавстві. Спори, пов’язані з такими договорами, повинні вирішувати адміністративні суди (п. 3 ч. 1 ст. 17 Кодексу). Це, зокрема, спори щодо договорів: [9, c. 50]

між органами місцевого самоврядування про перерозподіл окремих повноважень та власних бюджетних коштів (ч. 7 ст. 16 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні») ;

між територіальними громадами сіл, селищ, міст, районів у містах або відповідними органами місцевого самоврядування щодо об‘єднання на праві спільної власності об'єктів права комунальної власності, а також коштів місцевих бюджетів для виконання спільних проектів або для спільного фінансування (утримання) комунальних підприємств, установ та організацій, а також щодо створення для цього відповідних органів і служб (ч. 3 ст. 60 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні») ;

між місцевим органом виконавчої влади та органом місцевого самоврядування щодо здійснення спільних програм, створення спільних органів та організацій (ч. 5 ст. 35 Закону України «Про місцеві державні адміністрації»).

між виконавчим органом сільської, селищної чи міської ради і підприємством, установою або організацією щодо участі останніх у комплексному соціально-економічному розвитку сіл, селищ, міст, координації цієї роботи на відповідній території, а також щодо виробництва продукції, виконання робіт (послуг), необхідних для територіальної громади (п/п. 7, 8 п. “а” ч. 1 ст. 27 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні») ;

між місцевим органом виконавчої влади чи органом місцевого самоврядування, з одного боку, і недержавним суб'єктом, який надає соціальні послуги, щодо умов фінансування та вимог до обсягу, порядку і якості надання соціальних послуг (ч. 2 і 4 ст. 13 Закону України «Про соціальні послуги») ;

між центральним органом виконавчої влади, що здійснює управління державним резервом, та центральним чи місцевим органом виконавчої влади чи підприємством, установою